民众福利的政财路径
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在经济并不发达的陕西,普通民众的幸福感远远超出了记者的预想。社会建设为何能取得这样本质性的进步呢?政府和财政又是如何开创社会建设的道路呢?
从未有过的社会变革
社会的变革悄无声息,又是那么直接。
2009年9月16日,记者走进了一个叫焦峪沟的小山村,该村隶属于宝鸡市陈仓区县功镇。62岁的老大爷马志华听到＂上面的人＂到了他家的院子,拄着一根自制的简易拐棍迎了过来。
马大爷住在院子边上靠近土山的一空窑洞里,儿子的三间宽敞明亮的新瓦房座落在院子中央。他的儿媳师莉莉正好在家,就搀引着马大爷回到他的屋内。
窑洞空间不到10个平方,一个土炕,一个柜子,还有一张同样陈旧的桌子。炕上摆放了一件惟一＂现代化＂的老式收音机。屋里有些昏暗,人们便把惟一的一盏电灯拉亮了。
老人小心翼翼地打开柜子,找出了一本他十分珍惜的本本。陈仓区财政局社保股股长杨新涣说,这是马大爷的新农保证书,老人由于年满60岁,不用自己掏一分钱,每个月凭这个小本本都能领到60元的养老金呢。
60元钱起码正在决定着老人的＂上层建筑＂。马大爷点着头说,是呢,我已经领了几回了。儿媳师莉莉也高兴地围着老人站着,一个劲默默笑着。
＂现在您有了这60块钱,儿媳和儿子對您和以前有什么变化?＂记者也不由地开了个玩笑。师莉莉有些不好意思地笑了。马大爷也没有直接回答,只是把小本本又小心翼翼地藏了回去。或许,这就是最好的答案。
离开时,马大爷和师莉莉非要把记者一行送出大门外。老人由于还患有心脑血管等老毛病,一直行走不便。这些疾病还在折磨着他,他每走一步,仍有些吃力,脸上,也是一种忍耐着但没有显露出疼痛的表情。
他一直缓慢地挥动着手,不停地重复着一句话:＂谢谢你们了!＂
记者被感动之余留意到,老人无疑肉体上还被疾病折磨着,但心理和精神上却是平静的,他那忍耐着但没有显露出疾病疼痛的脸上,竟然有一丝丝的淡定的幸福感!
这种农村老人的幸福感,记者走了很多省市以前很难见到。
＂60块钱不仅给老人养老的,也给了老年人的尊严啊!＂宝鸡市财政局社保科科长崔勤学感慨道,当时宝鸡在全省全国率先搞新农保试点,他们市长也这样感慨。
更令人感慨的是,陕西省八大民生工程给马志华等全省所有普通民众编制了一道福利网。八大民生工程涵盖教育工程、就业和再就业工程、公共卫生工程、社会保障工程、住房保障工程、基础设施建设工程、农村公益性文化体育设施工程、社区服务体系建设工程,几乎将民众的种种社会福利都包含进来。
无疑,此民生工程与彼民生工程不同,陕西的民生工程,是系统全面的,不是单纯为老百姓办几件实事和好事,而是全盘系统解决!
另外,此民生工程不是一时的领导工程,而是5年期的政府规划,是起码要在5年内扎实实现的!
这样的民生工程,在陕西历史上上从未有过,就是在其他省市,也极为罕见。民生工程已经不单是民生工程了,已经嬗变为社会变革和社会进步。
马志华老人在病痛中自然流露出的淡定幸福感,已经预示着人类一直梦寐以求的大同世界,将在陕西这片并不富裕的土地上首次浮现出其初步轮廓。
政府规划和民生预算
如此的社会变革和社会进步,为什么会发生在陕西呢?抑或,政府和财政是如何要确立要做这一社会变革和社会进步呢?记者一直困惑着。
于是,记者温婉地问崔勤学:你作为一线的财政实践者,是怎么看待尚属吃饭财政的全省要拿出1000多个亿搞系统性的民生工程呢?
＂是啊,好像都是穷省在搞民生工程。＂崔勤学说完后又笑了笑,其未尽的话语似乎说,民生工程与经济贫富并不能机械地挂钩。
事实上,这要首先取决于政府的职能变革和进步。
党的十七大召开前后,陕西省委、省政府就围绕扩大公共服务、提升人民生活水平,开展了认真的调查研究,提出从2008年开始,用5年时间,投入1118亿元,实施民生八大工程。并在省十一届人大第一次会议上,民生八大工程审议通过,成为全省人民的共同意志。
也就是说,陕西各级政府将5年期的社会发展规划与经济发展规划同等并列,形成政府的执政规划和任务,并经过人大审议变为＂法制化＂。政府,也由以往主要抓GDP和经济发展的政府,提升为同时抓民生和社会发展的政府。政府职能的变革和进步,便同时启动了社会发展的变革和进步。
以财行政。为确保民生八大工程资金投入的需要,陕西省财政厅编制了5年的民生中期预算,并以此为基础,编制年度预算,优先安排,重点支持。陕西民生问题在资金方面上的解决便由临时性、分散性、短期性安排转变为系统性、规范性、长期性安排。
宝鸡市财政局预算科副科长魏小让说,市和县这两级也编制了5年的民生中期预算,并连续编制年度民生预算,这样,每年搞民生工程的钱,都事先留了出来,依靠民生预算从源头上保证了民生工程＂不差钱＂。
如果财政没有跟进甚至主动提前跟进,预算的大盘子在年初就定了,再在后来搞民生类的工程,资金保障就异常艰难。崔勤学有些自豪地说,他听说,省政府进行民生工程的前期调研论证时,省财政就提前配合进入,民生八大工程,是省政府主动推动,省财政也是主动来干啊!
他为省财政主动来干事非常自豪。而财政,不仅主动地以财佐政,也从政府的＂账房先生＂变革为政府和人民的理财人。
政与财的变革与进步,使得社会发展的变革与进步开始确立!
项目载体和资金整合
社会发展和社会进步,如何具体实施呢?抑或,政府和财政如何找到其中的操作性路径呢?
民生八大工程关乎千家万户、涉及方方面面,陕西的做法是:项目是本,资金为基。
民生八大工程的表现形式为项目,在实施过程中以项目为载体,凡是能以项目操作的都转化为了具体的项目;而资金,则落实到一个个具体的项目之中。项目加资金,是民生八大工程运行的具体模式。为此,陕西在省发改委设立民生八大工程项目办;在省财政厅设立民生八大工程资金办。
在推进形式即项目实施上,陕西省政府首先编制了民生八大工程2008年-2012年项目建设规划,并明确了年度项目建设计划,而各市、县政府也相应编制本区域民生工程建设项目规划,做到了各级政府之间、同级部门之间、部门上下之间项目的规划衔接,逐级逐年分解落实区域、年度、部门的工作任务,做到资金到位、人员到位、措施到位。
而项目的落地则体现在县区这一级。陕西省政府强调,民生八大工程工作重点在县一级,项目落实在县一级,组织实施在县一级,效果体现在县一级。各县、区政府为责任主体。
通过项目建设规划这一牛鼻子,陕西各级政府、各个部门形成合力,成千上万个复杂多样的民生工程项目得以协调共进。
资金则是项目运行的＂血液＂。如何保证一项工程能有充足的血液呢?虽然民生预算从源头上保证了资金,但是,这些资金是分散在各个部门的。依照以往的方式的话,会出现各个部门各干各自的事,财政资金被变成撒了到处都是的＂胡椒面＂。
陕西用省级整合的办法探解了这一难题。＂我们按规划整合,按板块整合,按项目整合＂,一直陪同采访的省财政厅干部薛建刚说,与其他省市自下的县级的某一区域整合资金不同,陕西采取的是自上的全省整合,规划定了,板块也好划分,项目自然也明确了,于是,各个方面各个部门的同一属性的资金都汇聚到具体的某个项目上来了。
去年,民生工程第一年,全省200多万人的饮水安全难题得以解决,就是这种省级整合的结晶:中央财政的钱、省级财政的钱、水利部门的钱以及社会投资的钱,都整合到了这一民生工程上。
甚至,为了保证资金的＂血液＂及时流通,陕西财政正在突破两大原有体制。省财政将下一年度的民生工程资金,提前告之并下拨给有关部门和下级政府,这将让每一项工程还未实施就提前拥有了＂血液＂。而这,需要打破人大和审计的原有规则。人大和审计自然为这难能可贵的创新欣然放行。
不仅让＂血液＂提前,省财政还正在推行四个挂钩的支出进度改革,让＂血液＂流淌得更加通畅!
政府创新工作,财政想办设法,千头万绪的民生工程正转化为民众实实在在的社会福利。
硬性考核和软件监控
接下来,最后的一个问题自然是:民生工程,事如何保证干好?钱如何保证花好?如果沿袭传统的机制和方式,这一系统工程难以不会出现客观或主观的缺憾。
陕西,事实上财力并不富裕。本轮民生工程,对县区政府而言,资金配套的压力依旧是个老大难。
部分区县政府的官员给记者算了一笔账,本轮民生工程5年共投入1100多亿,虽然省级投入的资金占大头,但市和县这两级需要配套二三百亿,具体到每个县,一年大概需要配套2000万左右。而陕西不少县,年财政收入在1个亿以上就算好的了,一些弱县的财政收入甚至只有小几千万,配套的确难。
＂不是有民生预算吗?资金不是从源头上保证了吗?＂记者不由问。
当地官员答道:所以加强预算执行的刚性是一个长期的任务。
但实际上,陕西基层政府的资金配套难问题得到了较好的解决。
而这一改变来源于政府的整体标准的提升。陕西省委、省政府决定,省级各部门和各市区实施民生八大工程的情况及效果,纳入省委、省政府年度目标责任考核指标体系,作为年度考核主要内容,予以重点督查。
也就是说,考核官员,不再是以往单纯的GDP崇拜,而是把民众的幸福指数事实上纳入进来——干不好民生工程,官也不好当。
行政体制的进步,确保了民众福利的进步。
于此同时,财政在软件上也强力跟进。
打开宝鸡市民生办的电脑,一套陕西省民生八大工程资金管理动态监控系统软件闪现在眼前。
民生八大工程涉及面广、政策性强、时间跨度长、投入资金量大、涉及部门多,资金配套、拔付、监督管理繁杂。如何管好用好这些民生工程资金?省财政厅自主研发了该软件,对民生八大工程财政资金的筹措和执行实现了全覆盖,即时监控。
利用这一全新的信息化手段,实现了民生工程财政资金月报的系统自动汇总、自动报送,可随时了解预算执行和资金拨付情况;可及时对财政数据进行结构、对比分析,按照地域、时间、部门进行分析查询;可通过省、市、县三级联网资源共享,将数据收集由以前分散的、局部的、手工汇总转变为信息化、规范化、动态化,达到省、市、县三级应用。
总之,从省上到县级部门之间整个资金的运行过程,该软件都可＂管好＂。
具体到项目管理上,宝鸡市民生办自主开发了一套民生八大工程项目管理系统,恰好与全省的资金监控系统形成了无缝对接。
崔勤学解释道,省上的软件主要管资金,他们的软件主要管项目,项目建设到什么程度,部门又将资金支付给项目到什么进度,项目管理软件正好起到了这一个阶段的作用。
这一项目管理软件分为市级民生办、市级部门、县区三层用户权限,各用户对本权限范围内项目资金的进展和项目建设的进展进行填报,系统自动生成项目进展统计报表,各方可随时了解项目和资金进展动态。
打开此软件,有三个关键性的指标:项目进度、资金使用和形象评价。其中,资金使用由具体部门或政府自主据实填写,项目进度和形象评价由具体部门或政府根据百分比自主填算。
记者便问这套软件的发明人郭伟:＂从技术讲,软件能否再补充设计一下,将每一分钱在项目建设中的流动过程体现并监控起来,并将每一分在项目建设中花的效益评价出来?＂
郭伟不久前从市信息部门抽调到民生办来,技术出身的他很诚恳地说,技术上不存在问题,他自己就可以解决,但这又不是单纯技术上的问题,也不是财政部门一家的事情。
值得期待的是,陕西省财政厅正在准备升级全省民生八大工程资金管理动态监控系统,力争实现重点项目追踪简报、专项分析及绩效分析等,促进资金整体功能的发挥。
陕西,不仅给了我们一系列的期待和惊喜,更给我们带来了一系列的思索和实践:民众福利的陕西政与财的路径,其实不单纯属于陕西……
陕西民生八大工程概况
根据陕西省2008-2012年＂民生八大工程＂5年计划,＂民生八大工程＂5年共投入1118亿元,其中财政投入839亿元。同时,随着经济社会形势的发展变化和相关政府的调整,在执行中对以＂民生八大工程＂主要内容的民生发展规划,不断予以补充和完善。财政在民生方面如此巨大的投入,在陕西历史上是空前的。＂民生八大工程＂实施以来,该省各级财政积极筹措资金,进一步调整支出结构,压缩一般性开支,加大新增财力向民生倾斜的力度,优先保障民生工程资金需要。一是通过新增财力安排、调整财政支出结构、财政超收安排等方式,千方百计挤出资金,優先确保民生八大工程的投入需要。二是认真研究中央有关民生政策,搞好项目计划和资金预算对接,积极争取中央财政的支持。三是通过财政资金政策以及运用市场化手段,引导社会资金加大对教育、医疗、社保、就业、科技、文化等公共服务领域的投入,积极探索民生八大工程的多元化机制。2009年全省＂民生八大工程＂计划投资319.2亿元;比上年实际投入数增加53.1亿元,增长19.9 亿元,其中:争取中央资金133.2 亿元,省财政预算安排57.9亿元,省级基本建设资金安排6.6 亿元,市县配套89.2亿元,其它资金安排32.3亿元。从资金落实情况上看,截至目前,中央资金已到位104.51亿元,占年初计划的78.46 %;省财政在年初预算安排50.4 亿元基础上,又通过省级地方政府债券资金安排7.5 亿元,足额保证了省财政承担的＂民生八大工程＂资金需要;市县财政应安排的89.2 亿元配套资金,已落实61.15亿元,占应配套数的68.55%,除农村公路建设项目配套资金,受今年国家停止征收养路费的影响,还在继续筹措外,其余配套资金基本得到落实,有此市县还超额完成了配套任务。