淮安高新区管理体制机制创新的探索与思考
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陈海云 袁夕花
淮安高新区成功创建国家级开发区后，对于做大做强全市高科技产业和战略性新兴产业，增强区域经济综合实力和竞争力有十分重要的意义。但伴随行政管理体系急剧变化，原有的政策优势和体制优势已明显淡化弱化，尤其是管理体制机制方面的缺陷日益显现，如何规范高新区机构设置，理顺管理体制，为园区健康快速发展提供体制机制保障，成为摆在我们面前的新课题。
一、基本情况
高新区基本概况：淮安高新技术产业开发区前身为江苏淮阴经济开发区管理委员会，是成立于2006年的省级开发区。2012年11月更名为江苏省淮安高新技术产业开发区，也标志着淮安市省级高新技术开发区取得＂零突破＂。2017年2月，淮安高新区成功升格为国家级高新技术产业开发区，享有市級经济管理权限，市留创园、智慧谷、软件园经贸科技指标纳入高新区统计体系。园区辖区的规划面积为2.5平方公里，辖区人口5.63万人，现有列统企业1357家，其中包括富强新材料、德科码半导体晶圆、时代芯存相变存储器等一批百亿元以上重特大科技含量高、市场前景广、带动能力强的项目;国家级高新技术企业完成申报12家，专利申请685件，省级＂双创人才＂7人，高新技术产业产值216.97亿元，占工业总产值的35%。
机构设置情况：淮安高新区目前内设5个正科级行政机构：党政办公室、人才科技和经济信息局、国土规划建设局、财经局、人民武装部，下设2个事业单位和5个功能园区：社会事业局、招商局、张棉汽摩配产业园管理服务中心、徐溜电子新材料产业园管理服务中心、南陈集机械设备产业园管理服务中心、三凌矿业装备产业园管理中心及渔沟模具装备制造产业园管理服务中心，其中社会事业局、招商局、张棉汽摩配产业园管理服务中心均为正科级，徐溜电子新材料产业园管理服务中心为副科级。
淮安高新区内设机构及下设事业单位基本为2006年时设置，随着开发规模和管辖范围的扩大，原有的体制和机制优势已难以适应发展的要求，尤其是与目前创优营商环境、提升行政审批效能、加强集成化改革的要求存在一定的差距。根据全省开发区＂放管服＂集成改革现场会会议精神，全省131家省级以上开发区创造了全省一半左右的经济总量、55.2%的财政收入、80.3%的工业增加值，已成为推动区域经济发展的＂加速器＂，也是体制机制创新的＂试验田＂。
二、存在的问题
在新形势下，淮安高新区管理体制和运行机制面临新情况和新问题，行政主体地位、职能权限、运行机制、管理行政职能化、人事管理等方面的管理体制和运行机制问题制约着开发区的发展。
（一）法律地位不明确，管理权限不到位
由于高新区在国家法律层面上没有明确的法律地位，淮安高新区的体制、机制缺乏稳定性规范性，容易受到旧体制或其他人为因素的干扰。以用地审批为例，国家对土地等管理机构进行了垂直管理，高新区没有用地审批权，需要项目用地须逐事逐项上报＂确认＂＂审核＂，导致高新区项目用地时，办事环节增多，协调难度增大，工作效率降低，经济成本提高。
（二）体制和机制没有完全摆脱传统模式的束缚
淮安高新区作为资金、技术、人才的集聚地，社会事务性工作的压力逐渐加大，机构人员增多，分工越来越细，精干高效的管理架构面临膨胀的压力。一方面因没有建立起完善的中介服务体系，一些本该运用法律手段或者通过社会中介组织解决的问题，被归口到高新区进行管理，出现了新的＂政企不分＂苗头;另一方面高新区管理机构要面对大量的社会事务，管理服务城市居民、外来人口、农村人口、社区文化教育、区域卫生、劳动就业、民政福利、公共环境等，社会性工作占的比重越来越大，导致管理服务职能延伸，管理链条增长，财政负担增大，行政运作机制受到制约。
（三）营商环境有待加强
2017年初，省审改办对全省13个设区市、96个县（区）＂创新创优＂环境开展了试评价，在开办企业、施工许可、不动产登记3个方面分别选取一个具体范例进行评价。从本次双创评价结果看，因淮安高新区创新服务体系还不完善，在企业申请开办时间、投资项目审批速度、群众办事便利程度等方面还有待加强，与省里提出的＂3550＂目标还存在一定差距。
（四）存在人员混编混岗使用情况，薪酬体制还不完善
高新区＂小政府、大服务＂的发展格局决定了其内设机构并不能与现有政府部门一一对应，随之出现了人手少、工作多、事务杂、任务重等问题。同时由于淮安高新区是2006年时成立，园区前期引进各级人员都是行政调配，园区人员能上能下、能进能出的竞争激励机制还没有真正形成，部分高新区中层干部未能纳入党政班子换届统筹考虑，交流渠道窄，升职出路少，缺乏互动交流。此外，受机构编制总数不足因素制约，在人员超编的情况下，不能公开招聘专职招商和专业技术人员，在人才政策方面尚未建立起与市场经济相匹配的高端人才引进机制，致使人才引不来、留不住，人才匮乏问题比较突出。
三、对高新区体制机制创新的探索
（一）关于主动转变政府职能综合设置机构探索
为及时破除体制机制的瓶颈，进一步促进高新区职能转变，根据《江苏省省级以上开发区机构编制管理暂行办法》要求，重新明确高新区正处级行政级别，科学核定领导职数。在市编制部门多次调研的基础上，已初步形成高新区职能部门综合设置方案待批：结合淮安高新区发展实际，拟内设16个正科级职能部门，其中内设行政机构8个，派出行政机构5个，直属事业机构3个，包括经贸信息局、市场监督管理局、综合执法局、行政审批服务中心、招商帮办服务中心等;下设8个副科级事业机构，包括信访接待办公室、市场监督稽查大队、建设工程质量监督站、建筑安全监督站、综合执法监察大队等，深入推行服务型管理，通过完善社会中介服务体系，实行社会中介服务、行业管理，将高新区逐步从原来包办一切的做法中解脱出来，努力形成＂小政府、大社会、小机构、大服务＂的格局。
（二）关于＂大部制＂改革健全行政服务体系探索
淮安高新区作为国家级开发区，是加快城市化进程的＂孵化器＂，也是＂放管服＂改革的＂主阵地＂。为进一步健全行政服务体系，借鉴苏州工业园区开放创新综合试验改革经验，拟综合设置市场监督管理局、综合执法局、行政审批服务中心、招商帮办服务中心等＂大部制＂部门，实现＂一枚印章管审批＂＂一支队伍管执法＂＂一个部门管服务＂的格局。
一是探索＂大审批＂部门，实现行政许可相对集中。为推进开发区内涉企投资审批扁平化、标准化、便利化，省政府已对外公布《国家级开发区全链审批赋权清单》，依照法定程序赋予国家级开发区220项设区市级经济管理权限，其中，行政许可204项，其他行政权力16项。在行政审批权限法定的基础上，为进一步提升淮安高新区行政审批和服务效能，优化营商服务环境，探索设立行政审批服务中心，并将逐步采取放权、授权、委托、职能延伸等方式，将相关部门的行政审批权限下放、委托给高新区管委会，由管委会代行市、区级审批权。
二是探索＂大执法＂机构，实现行政执法相对集中。通过在高新区设立综合执法局及综合执法监察大队等机构，逐步改变现行的分散执法模式，赋予园区综合执法职能，将文化、卫生、环保、土地、城市规划等职能归并为一个机构，由各专业部门授权执行，变分散执法为集中执法，提高行政执法效率，努力实现＂一支队伍管执法＂。
三是探索＂大服务＂部门，建设公共服务型政府。成立招商帮办服务中心，对重点投资、科技创新等投资建设项目实行代办服务，大力优化政务环境，提升服务效能。出台《高新区工作人员领办企业、帮办项目工作办法》，高新区所有人员领办重点企业，帮办重点项目，推行＂服务承诺、首问负责、限时办结＂等服务制度，加快项目帮办的规范化、专业化建设，建立帮办团队标准化服务，实行＂保姆式＂＂一站式＂服务，为企业排忧解难，为项目推进出谋划策，为123家列统企业提供更加优质、贴心的服务，努力实现在高新区内就能办好所有涉及企业和个人社会事务的各项行政审批和社会公共服务，让投资企业和居民享受到＂足不出区＂的便利。
（三）关于规划＂一区五园＂优化区域发展布局探索
为进一步实现全区新型城镇化和工业化深度融合发展，将地理相邻、产业相近、区域条件互补的乡镇工业集中区资源进行整合，在高新区下设张棉汽摩配、徐溜电子新材料、南陈集机械设备、三凌矿业装备、渔沟模具装备制造5个特色产业园区，并按照＂一园一主业、园园有特色＂的要求，走特色发展、创新发展、绿色发展之路，形成以高新区为发展龙头，5个特色产业园为发展基地的联动发展态势，充分发挥高新区的区域辐射效应。＂一区五园＂格局成为助推镇域经济崛起的＂催化剂＂。
（四）关于推进＂放管服＂改革提升行政效能探索
根据《淮阴区＂35745＂审改专项行动工作方案》精神，高新区以全省＂双创＂评价为契机，在开办企业、施工许可、不动产登记等方面的办理环节、办理时限、申请材料、收费等进行流程优化再造，梳理园区不见面审批事项清单，复制推广苏州工业园区开放创新综合试验改革经验，提升行政效能。为使＂网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、快递送、不见面＂尽快落地生效，淮安高新区重点开展了区域评估试点，对园区内土地勘测定界、地质灾害危险评估、建设项目压覆矿产资源评估、地震安全性评价、环境影响评价、节能评估、水土保持方案审查、气候论证、文物评估、地价评估、土地复垦方案等方面开展区域性评估，评估结果由落户该区域内的项目免费共享;同时在出让土地前，统一开展各类中介评估，费用纳入土地出让金，不再对企业建设项目进行重复评估。通过项目共享评估结果、不重复评估、评审报告5年内有效等措施，进一步降低企业投资项目成本，助推高新区经济的健康快速发展。
（五）关于科学考评，健全人员动态进出机制探索
高新区较多部门存在着＂闲人＂现象，有些部门人虽多但实实在在干事的很少，有时会负面影响整个部门干事创业的氛围。为充分调动工作人员干事创业的积极性、主动性，不断加强队伍建设，在干部身份上打破公务员、事业单位、企业职员身份与级别限制，实现工资待遇＂同工同酬＂;在人员岗位管理上实行竞争上岗的分级岗制，构建能上能下、能进能出的人才激励机制;在绩效考核上实行＂降级制＂＂淘汰制＂，严格月度、年度考核，充分调动工作人员干事创业的主动性、积极性;在人才激励上不断加大对科技创新技术服务平台、高新技术企业、研发平台等方面创业创新人才的奖励扶持力度，激发科技人才的创业热情。
四、探索体制机制创新路径的建议
为进一步促进区域经济又好又快发展，对高新区体制机制创新路径有如下几点建议。
（一）建议实行彻底＂区区合一＂管理体制
为促进高新区合理有序良性发展，可参照徐州、武进等模式，成立中国共产党淮安高新区工作委员会、淮安高新区管委会，实行淮阴区、高新区＂区区合一＂管理模式，加强与行政区的统筹协调，完善财政预算管理和独立核算机制，充分依托所在地政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少派驻部门，逐步理顺与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定管理机构管辖范围，建立统一的行政架构。
（二）建议加强体制创新，形成＂五个一＂现代治理架构
建议参照镇江模式，形成以＂五个一＂为标志的简约便民、阳光高效的现代治理架构。一枚公章管审批：成立行政审批机构，围绕＂一站式、集中批、区域评、联合审、代办制、网上通＂目标，全力推进网上审批服务，打造不见面审批新模式。一支队伍管执法：成立综合执法机构，集中行使行政处罚权，通过＂综合+联合＂的方式，进一步集聚执法力量，形成监管合力。一个中心管指挥：在园区构建集成管理指挥中心，对各类信息进行归集汇总、指挥调度、监督考核。一个平台管信用：依托指挥平台实现行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、抄告、监控、留痕;探索建立事前信用承诺制度，建立健全守信奖励、失信惩戒机制。一个网格管治理：将安全生产、环境保护、综合执法、市场监管等十张网络整合成一张网，科学划分基本网格单元，加强日常巡查，及时采集上报各类信息;通过＂网格+网络＂，寓管理于服务之中。
（三）建議加快创新集群环境体系建设
按照省市开发园区改革创新大会的要求，深化园区管理体制改革，加快具有综合竞争力的创新集群环境体系建设步伐，重点发展电子信息、高端装备制造、新能源汽车及零部件等3大产业集群，进一步提升集群发展水平，实现＂一个明确，三个到位＂：即主导产业明确，管理机构到位、人员配备到位、项目招引到位。进一步整合区域内经济功能区和行政功能区，设立新的延伸区，加快宁淮工业园、江淮科技园、园兴创新创业园三大＂园中园＂建设运营。
（四）建议创新开展＂放管服＂集成改革
借鉴镇江开发区的做法，探索＂放管服＂集成改革，努力将淮安高新区打造成审批环节最少、办事效率最高、服务质量最好、营商成本最低的区域。一是建议赋权到位。根据省政府公布《国家级开发区全链审批赋权清单》，尽快梳理高新区内涉企行政审批赋权清单，有效解决高新区的＂权小责大＂＂衣小人大＂＂鞋小脚大＂的问题，为实现＂园区内事园内办＂创设前提。二是创新体制，形成以＂五个一＂为标志的简约便民、阳光高效的现代治理架构。三是系统集成改革。将放、管、服三者作为有效衔接的一个整体，在推动集中高效审批的过程中，探索建立以权责清单为边界，＂双随机、一公开＂为抓手、信用监管为核心、综合行政执法为手段、网格化管理为基础、大数据为支撑等的严格有效监管体系。
（五）建议开展分类差异化科学考评机制
一是加强高新区各层级干部的动态管理，建立与淮阴区区直干部畅通交流制度，激发高新区领导干部干事创业的积极性;二是在配备区级部门领导班子时优先考虑有高新区中层领导任职经历的干部;三是在中层干部选任方面，把高新区中层干部纳入党政班子换届统筹考虑使用，拓宽高新区干部与市县干部交流渠道。
关键词：高新区 管理体制 大部制