统筹当前大信访为保维稳出奇招

　　一、信访制度的历史和发展
　　信访制度在中国古代早已有之,而且是中华文化中一项极具特色的制度。早在古代就有进京拦轿＂告御状＂的说法,是指冤民越级直接上书中央机关或直接诉冤于皇帝的申冤方式。再如＂登闻鼓＂,即冤者不服判决,可以不受诉讼审级的限制,击鼓鸣冤直接诉冤于皇帝,有专人受理并由皇帝指定官吏重新审理的＂登闻鼓＂直诉制度。在中国古代信访现象和制度早已有之。当然,那时的信访制度还不是现在意义上的信访制度,充其量是一种直诉制度。直诉制度,是指中国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。现在的信访制度就是由古代的直诉制度发展演变来的,只是现在没有专制制度下的皇帝,信访只能找高层领导,通过法律外的途径解决。另外，欧美国家也有信访制度。例如美国等西欧国家＂独立检察官＂等制度。这个制度起源于瑞典。1809年，瑞典国会任命了＂独立检察官＂专门保护平民的权利免受行政官员的损害。＂独立检察官＂的设立，开创了北欧信访制度的先河。因为＂独立检察官＂的权力很大，不论所调查的官员职位多高、权力多大，他们都可以毫无顾忌地调查取证，如此，才能较好地保护人民不遭受行政官员侵害的权利。这个制度在20世纪60年代逐渐波及到西欧和北美。如丹麦1955年设立＂独立检察官＂，7年后，挪威设立。法国和奥地利分别于1973年和1977年设立。到了2003年，大约有110个国家设立了＂独立检察官＂。＂独立检察官＂不仅在政府机关有，北美的一些大学如俄亥俄大学也设有＂独立检察官＂。很多私营公司如报社和企业也设有＂独立检察官＂，处理读者或消费者的上访类投诉。法治比较完善的西方国家尚保留上访制度。
　　中国古代的信访制度经过几千年来的发展,积累了相当丰富的经验,同时也留下深刻的教训,这种独具中国特色的政治制度是古人给我们留下的宝贵文化遗产,值得我们认真地吸收和借鉴。
　　信访制度在新中国成立后的发展和演进
　　实际上,在新民主主义革命时期以毛泽东为领导的中国共产党人就十分重视人民的信访工作。在那时信访活动的性质已经发生了改变。我们党依据人民群众的来信来访,了解了大量的敌情,联系了广大的基层群众。打败了日本帝国主义,埋葬了蒋家王朝,建立了新中国。信访在新中国的成立中发挥了重要的作用。
　　新中国成立后,信访活动也进入了一个新的历史时期。广大的人民群众以主人翁的精神和极高的热情投身到革命斗争和建设事业中。人民群众的信访热情空前活跃,为了适应新的形势,新的信访制度便随之产生。比如到1957年党中央在北京召开第一次全国信访工作会议,通过《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》等。中央机关和地方政府总结归纳了各自行之有效的工作方法。从中央到地方,信访机构设置以及人员配备情况有了较大的改善。
　　信访制度作为中国特色的政治参与和权利救济制度,是一种特殊的权利救济方式。伴随着经济社会的发展,新中国的信访工作和信访制度在功能上有了一个较大的转变,从最初共产党询政、问政与民,广泛、密切地联系群众,到化解纠纷、实现权利救济,解决人民生活、生产中的问题。该制度的演变大致经历了三个阶段:第一阶段,大众动员型信访。从1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》出台,到1978年第二次全国信访工作会议的召开。人民信访工作经历了发展、活跃、受挫的阶段,这一阶段的信访受到政治运动、经济社会发展的制约,每逢政治运动出现或结束,来访来信就会增多,反映揭发他人问题,要求平反,落实政策。第二阶段,拨乱反正型的信访。从1978年第二次全国信访工作会议的召开,到1982年第三次全国信访工作会议的召开。由于林彪、＂四人帮＂的长期干扰和破坏,全国积案如山,急待解决的问题非常多。来访来信的主要内容涉及解决大批历史遗留问题,平反冤假错案。信访又走进了国家政治生活的中心位置。这一阶段是信访工作的修复阶段,确保信访渠道的畅通,维护正当上访群众的利益,巩固发展安定团结的大好政治形势。第三阶段,安定团结型信访。从1982年全国第三次信访工作会议召开到现在。从1982年国家宣布拨乱反正任务的基本完成,信访制度的主要功能转变为化解纠纷、实现人权救济。这一时期也是信访工作改革的尝试阶段,1995年《信访条例》的颁布,标志着我国信访工作法制化的开始。这一阶段信访工作的重点是做好群众工作,为群众排忧解难,为社会化解矛盾,促进社会和谐发展。
　　1995年10月28日，时任国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院第185号令，发布《信访条例》，这是我国第一部规范性信访法规，标志着我国信访制度开始从行政命令管理走上依法管理的法制化轨道。其后，随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，信访工作出现了许多新情况新问题，主要表现为：一是信访总量持续上升，并且一直在高位运行，2003年全国首次突破1000万件，2004年达到1300多万件次，特别是越级进京走访增势迅猛，群众信访上升幅度呈现出＂倒金字塔＂型。当年国家上升19.5%，省级上升17%，市级上升13.9%，县级上升11%。二是集体上访大幅度上升，涉及群体利益的矛盾性十分突出。上访呈现出反复性、组织化等新的特点。三是重复信访仍然较多，初信初访也在增加，说明老问题没有完全解决，新的矛盾点又在增加。四是信访方式比较激烈，围堵党政机关，拦截公务车辆，堵塞铁路、公路交通等过激行为时有发生，其中2004年全国＂两会＂期间，出现了上访群众集体跳金水桥，温家宝总理的车辆被拦截，湖北省黄石市十几人冲击中南海，甚至个别上访群众喝药自杀，等等。五是＂信访不信法＂现象比较普遍，信访中夹杂着大量属于＂官司＂性质的内容，许多事情本应通过正常的复议、诉讼、仲裁渠道解决，但不少人都要通过信访来寻求解决，等等。
　　产生上述问题，既有客观原因，也有主观原因；既有政策上原因，也有工作上问题，但总体就是，1995年发布的《信访条例》，不适应新形势下信访矛盾的解决和信访群众情绪的梳理，也暴露出《信访条例》在实施过程中出现的主要问题，比如：一是信访渠道不够畅通，有的地方或者部门对信访人反映的问题推诿塞责；二是信访问题处理层层转送，只转不办，责任不清，效率低下；三是对处理信访事项的机关监督力度不够；四是对侵犯群众利益引发信访问题的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制；五是对破坏信访秩序的行为，缺乏必要的规范。
　　在此大的背景和形势下，2005年1月17日，时任国务院总理温家宝签署国务院第431号令，颁布新的《信访条例》，成为我国行政法制建设和信访制度法制化建设过程中的重要里程碑。国务院按照以人为本、构建和谐社会和建设法治政府要求，认真总结《信访条例》实施以来的经验，深入分析新形势下信访工作出现的新情况新问题，确定了修改《信访条例》的总体思路，就是畅通信访渠道，创新工作机制，维护信访秩序，强化工作责任，进一步明确了信访人的权利和义务，强化了信访事项处理机关的责任，也对信访事项的提出、受理、办理、督办以及法律责任等方面作了许多新的规定。
　　二、信访制度的现状
　　现阶段我国群众信访活动的特征
　　伴随我国改革的力度不断加大、领域不断拓宽,诸多的社会矛盾逐步显现。信访工作被喻为社会关系的＂润滑剂＂和社会矛盾的＂调节器＂,在构建社会主义和谐社会中具有不可替代的独特作用。
　　习近平指出：信访工作是党的群众工作的一个重要平台，是送上门来的群众工作，信访制度是中国特色社会主义政治制度的有益补充，要坚持、加强、创新、完善。这一论述表明了信访工作的六个特征：
　　1、属于人民内部矛盾。非敌我矛盾，不以推翻政权为目的。
　　2、基础在于服务人民。我党的一贯宗旨。
　　3、属于显性矛盾。与隐性矛盾对立。
　　4、可逆的裂痕矛盾。群众信访问题解决后，息诉罢访。
　　5、政府必须最关切的矛盾。国家层面扫黑除恶、省级层面不动产登记。
　　6、长期存在并不断加强。北京市信访矛盾分析研究中心2009年成立，作为全国信访系统成立的第一个，也是唯一一个专业的理论研究机构。至今成果文字量达2000万字，相关成果得到各级领导的高度重视。成果有：接受国家信访局委托开展信访立法前期研究，起草3部《信访法》（专家建议稿），并出版多部与此相关的著作；公开出版全国唯一一份信访理论期刊《信访与社会矛盾问题研究》；创建全国首个＂信访数据资料采集与统合利用系统＂，建立20个专业数据库，储存数据量达16亿条。在此基础上，研究中心研发＂信访数据深度挖掘与决策支持系统＂，该技术已获得国家发明专利；从2010年起在全国率先进行＂社会矛盾指数研究＂，填补了相关领域的空白。中国科学院第三方评估中心的评估认为，该项目是我国社会矛盾治理领域的重大创新；创建国内首个＂信访数据实验室＂。2017年，研究中心推动建立全国首个＂中国信访大数据学术与应用研究联盟＂；自主研发＂智慧信访＂大数据分析系统和＂信访指数应用系统＂等。
　　信访存在的必然性
　　1、负正效应。解决不好，降低执政形象，解决到位，提高群众对党和政府的满意度。
　　2、隐形助力。各类信访现象短时间造成了不良影响，反之推动在执政过程中不断总结经验，完善自我，更好更快的提升执政能力。
　　3、刚性依赖。群众合理表达诉求，党和政府最直接发现问题的最重要渠道，建设特色社会主义不可或缺。
　　4、特质属性。中国特色社会主义体制建设中重要的组成部分，是法治社会重要的补充部分。
　　三、新颁布《信访条例》主要内容
　　2005年1月17日，时任国务院总理温家宝签署国务院第431号令，颁布新的《信访条例》，成为我国行政法制建设和信访制度法制化建设过程中的重要里程碑。国务院按照以人为本、构建和谐社会和建设法治政府要求，认真总结《信访条例》实施以来的经验，深入分析新形势下信访工作出现的新情况新问题，确定了修改《信访条例》的总体思路，就是畅通信访渠道，创新工作机制，维护信访秩序，强化工作责任，进一步明确了信访人的权利和义务，强化了信访事项处理机关的责任，也对信访事项的提出、受理、办理、督办以及法律责任等方面作了许多新的规定。
　　2005年新颁布《信访条例》分总则、信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办、法律责任和附则等内容，共七章51条，具体内容分别是：
　　第一章：总则，共8条，指出了修改《信访条例》目的及信访工作的总体原则、组织机构及工作格局等，具体条款在视频文件上大家可以看到，我主要讲一下具体解释：
　　一是工作机构。县级以上人民政府必须设立专门信访工作部门，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督，努力为人民群众服务。
　　二是总体原则。坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。
　　三是工作格局。县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，及时化解矛盾和纠纷。
　　四是领导责任。各级人民政府及各工作部门的负责人，应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作，研究解决信访工作中的突出问题。
　　第二章：信访渠道，共5条，对拓宽畅通群众信访渠道，加快信访信息系统建设，建立完善信访工作机制等提出要求，主要规定有：
　　一是行政机关要公开有关信息。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点，在信访接待场所或网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，以及信访事项处理程序等。
　　二是要加快信访信息系统建设。县级以上地方人民政府应利用现有政务信息网络资源，建设完善本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。目前，我市的信访信息系统已经实现全覆盖。
　　三是建立主动接待的信访制度。规定设区的市级以下人民政府及其工作部门，应建立行政机关负责人信访接待日制度；县级以上人民政府及其工作部门的负责人或其指定人员，就信访人反映突出的问题，到信访人居住地与信访人面谈沟通。
　　第三章：信访事项的提出，共7条，规定了信访事项的提出方式、信访材料的客观依据以及信访行为后果，具体包括：
　　一是规定信访人对行政机关、企事业单位及社会团体等组织及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议或不服其职务行为的，可向有关行政机关提出信访事项。对上述组织及人员的职务行为不服，信访人应当依照法定程序向有关机关提出。
　　二是规定信访人对各级人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检察院提出。
　　三是规定信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
　　四是规定信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓：（名称）、住址和请求、事实、理由。
　　五是规定信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
　　六是规定信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。
　　七是规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，并明确规定了六种禁止性行为。
　　第四章：信访事项的受理，共7条，规定了信访事项受理主体、办理期限及登记、告知、转送、通报等，主要是建议完善四个方面的制度。
　　一是登记制度。信访人按照规定向县级以上人民政府信访工作机构或者其他有关行政机关提出信访事项，政府信访工作机构或者行政机关应当进行登记。
　　二是告知制度。县级以上人民政府信访工作机构，收到信访事项后，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，应告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。对不属于本机关职权范围的，应当告知信访人向有权的机关提出。
　　三是转送制度。政府信访工作机构收到信访事项后，对依法属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定，有效地克服了以往在办理信访事项过程中层层转办、效率较低的现象。
　　四是通报制度。为保证转送和交办的信访事项得到及时办理，规定县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。
　　第五章：信访事项的办理和督办，共12条，对切实履行信访工作职责，依法、高效、规范地办理好群众的信访事项作出规定，主要内容有以下六个方面：
　　一是行为规范。规定行政机关及其工作人员办理信访事项时，应恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。
　　二是调查核实。对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应听取信访人陈述事实和理由；必要时，可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需进一步核实有关情况的，可以向有关组织和人员调查。
　　三是听证制度。行政机关在处理信访事项时，应就有关问题公开听取各方当事人意见，同时予以说明解释，使争议各方进一步了解有关法律法规，满足信访人感情宜泄的心理需求，促使信访人放弃过多或无理要求，从而有利于信访问题的解决。
　　四是时限制度。条例规定，信访事项应当自行政机关受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。
　　五是复查复核。条例规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。复核机关可以举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
　　六是督办制度。条例对政府信访工作机构赋予了督办职责，规定了督办的六种情形：一是无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；二是未按规定反馈信访事项办理结果的；三是未按规定程序办理信访事项的；四是办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；五是不执行信访处理意见的；六是其他需要督办的情形。同时，规定政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。
　　第六章：法律责任，共9条，规定了信访人合法信访行为，相关责任单位不作为、不履职及责任落实不到位而发生信访违法行为、造成严重后果和负面影响的追责情形，具体规定有：
　　一是规定信访人在信访过程中，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通；不得携带危险物品或者管制器具；不得侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；不得在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；不得煽动、串联、胁迫、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财；不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。对于信访人违反上述规定的，可以劝阻、批评和教育，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　二是对信访人采用走访形式提出信访事项作了限制性规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
　　三是规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，并且代表人数不超过5人。违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。目前，全市行政拘留85人、刑事处理和批捕判刑11人。
　　第七章：附则，共3条，主要内容包括执行对象、参照主体和执行时间等。习近平总书记、李克强总理先后多次就信访工作做出批示。
　　――2017年，习近平对信访工作作出重要指示：各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。
　　――2016年，习近平就信访工作作出重要指示：当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。
　　――2016年，李克强总理就信访工作批示：有关部门有针对性地完善解决思路和措施，认真处理信访反映的突出问题，同时注意完善体制机制，努力化解矛盾，维护群众合法权益。
　　――2016年10月，针对信访工作责任落实不到位，群众向基层反映的信访诉求不能解决在初始在本地，大量矛盾没能在第一时间、第一地点被化解，导致全国各地进京越级访量持高不下等问题，党中央国务院印发了《信访工作责任制实施办法》，省委省政府制定了《黑龙江省信访工作责任制实施细则》，对进一步落实信访工作责任，解决群众信访诉求，维护社会和谐稳定提出总体要求。同时，国家有关部门多次就《信访法》立法工作开展专题调研和征求意见，我们期待着早日颁布实施。
　　――最近一次是习近平于2019年2月3日的批示，全文如下：
　　晓琴同志：
　　2018年，国家信访局积极作为，开拓进取，扎实推进阳光信访、责任信访、法治信访建设，很好发挥了联系群众的桥梁纽带作用。新的一年，希望同志们坚持以人民为中心，强化底线思维，深化信访制度改革，化解信访突出矛盾，加强社情民意研判，带着感情和责任，为民解难，为党分忧，为维护改革发展稳定大局做出新的贡献。