深圳社区治理网格化改革的回顾与前瞻
⇨⇦
摘 要：深圳市是全国较早进行社区网格化管理的城市。经过十多年的发展，网格化治理从初期探索、到规范发展、再到综合性应用，深圳积累了一定的经验。但在社区网格化治理的法律依据、网格化的功能与定位、统筹管理与成本控制、网格管理人员的身份和待遇等方面，仍然需要不断地深化改革。
关键词：社区治理;网格化;共建;共治;共享
一、深圳社区治理网格化改革的演进
城市网格化管理是由北京市東城区首创，后来在全国多个城市展开。深圳市自2008年开始探索社区网格化管理，大致分为初期探索、规范化治理和综合性应用三个阶段。
1.初期探索
2008年5月7日开始，深圳市南山区蛇口街道办开始探索对辖区各种不和谐因素实施科学治理。2009年4月，网格化管理在南山区全面推广。曾任蛇口街道党工委书记的韩江同志后来总结到①：
在网格管理责任分配上，每个网格配备 3 名工作人员，即网格协管员、网格管理员和网格督导员，分别由社区综合协管员、社区工作站专职人员和街道办事处挂点社区干部担任。网格协管员主要负责网格内所有不和谐因素的排查和上报工作;网格管理员主要负责对网格协管员采集、排查的信息进行核实确认，并做好前期稳控工作;网格督导员主要负责对网格工作的检查、指导和督促。在网格管理规范运作上，主要形成了四个运行机制：一是统筹机制，由街道办事处综治信访维稳工作中心作为总牵头部门，统一指挥、部署网格工作;二是发现机制，网格协管员要通过每日在网格内巡查、随时接受居民电话和信件等投诉、经常接访约访居民以及通过媒体曝光等发现各类不和谐因素，第一时间予以上报;三是预警机制，综治信访维稳工作中心对社区工作站以网格为核心排查出来的不和谐因素进行分析评估，分别按事态严重紧急程度和整治难易程度实施三级预警，对处理流程、处理时限进行事先界定;四是分流机制，对已确定预警级别的不和谐因素，在 24 小时内按照＂谁主管、谁负责＂的原则进行分流，实施归口调处整治。
2.＂织网工程＂
2010年10月，中央政法委、综治委正式将深圳确定为全国社会管理创新试点。2011年1月1日，市委、市政府印发《关于加强社会建设的决定》的1号文件，19日市人大通过《政府工作报告》对＂织网工程＂的实施内容进行具体的安排和部署，＂织网工程＂正式展开。2012年4月14日市政府办公厅印发《深圳市社会建设＂织网工程＂综合信息系统建设工作方案》，2013年12月16日中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅印发了《关于全面推进社会建设＂织网工程＂的实施方案（试行）》。随后，深圳市社会管理综合治理委员会和深圳市社会工作委员会联合印发了《关于进一步加强社区网格化管理工作的意见（试行）》的通知。2014年6月6日，经市编办研究批复，市、区流动人口和出租屋综合管理办公室将分别加挂市、区社区网格管理办公室的牌子，在街道流动人口和出租屋综合管理所加挂社区网格管理中心的牌子。
＂织网工程＂的指导思想是：以＂惠民生、保民安、稳民心、聚民智、借民力、修民德＂为原则，坚持以人为本，强化服务理念，促进系统融合，推动数据共享，实现信息惠民，加快推动政府职能转变，有效提升社会服务管理水平，加强以改善民生和创新社会管理为重点的社会建设。＂织网工程＂的目标要求是：按照＂公共信息资源库、网格信息员队伍、社会管理工作网、社区家园网、社区综合信息采集系统、决策分析支持系统＂的基本架构，建设覆盖市、区、街道、社区四级的＂织网工程＂综合信息系统。并对＂织网工程＂提出了四个原则：一是整体规划，统筹推进;二是一格一员，采办分离;三是依法申报，完善登记;四是资源整合，共建共享。
3.百花齐放
2014年以后，在市社区网格办的指导下，各区、街道、社区在社区网格化治理工作中，因地制宜，各显身手，大胆创新，社区网格化治理呈现百花齐放的局面。
龙岗区探索＂中心+网格化+信息化＂综治新模式，新设立了街道网格服务管理中心，加挂街道综治信访维稳中心、街道综治联勤指挥室、街道社区网格事件分拨中心的牌子，形成了＂组织架构规范化、队伍管理一体化、网格信息系统化、机制保障制度化＂的特点。2015年全年，全区＂八类暴力＂警情同比下降7.94%;＂两抢＂警情同比下降24.58%;＂两盗＂警情同比下降24.08%。今年以来，全区＂八类暴力＂警情同比下降40.42%，＂两抢＂警情同比下降47.93%，＂两盗＂警情同比下降25.31%，体现了良好的治安防范效果，基层社会治理水平明显提升。
龙华新区（后成立了龙华区）整合多头调度机构，构建统一治理平台，以＂格＂为基础，以＂网＂为工作依托，提供差异化服务。＂小网格＂联动内外治理资源，优化社区共治格局，以网格员为带动，以网格热心居民为主体，培育网格自服务团队，实现以网格为单位的微观治理。
2013年坪山新区在深圳率先试点＂织网工程＂，成立智慧社会服务中心，形成＂一库一队伍、两网两系统＂，即公共基础信息资源库、网格员采集队伍和社会服务管理工作网、社区家园网、综合信息采集系统、决策分析支持系统。
2014年，罗湖区多部门联动、多项改革并举，合力推行社区网格化基础上的大数据管理模式，取得了明显成效。一是整合网络资源，构建统一的大数据综合信息平台。二是整合机构资源，构建高效响应快速处置机制。三是整合人力资源，建立素质过硬的社区管理和服务队伍。
福田区2014年3月出台《全面推进社会建设＂织网工程＂暨智慧福田建设工作实施方案》。2018年又出台《福田区社区基础网格标准化管理1+12文件》，以《福田区社区基础网格标准化管理规定》为主文件，附加了12个附件，附件内容涉及网格信息员的标准化管理、网格划分的标准、设备配置等内容。
限于篇幅，其它区、街道的创新做法就不一一列举。
二、关于深化社区治理网格化改革的思考
深圳市社区网格化管理最初是迫于人口倒挂的压力，1990年，深圳的非本市户籍人口便高达124.0万，是总人口的74.4%;2000年，非本市户籍人口分别增至584.9万，是总人口的83.5%。为了加强对流动人口和出租屋的管理，深圳市政法委牵头，将负责房屋租赁合同登记管理的房屋租赁管理所与公安部门被裁撤的暂住人口户管员队伍重新整合，解决过往管房、管人两张皮的问题，在市、区层面成立＂出租屋综合管理办公室＂（后又更名为＂流动人口与出租屋管理办公室＂、＂社区网格管理辦公室＂）。
深圳市社区网格化治理经历了从治安管控到综合化、网格化、技术化管理几个阶段。最初，工作重点是对社区流动人口和出租屋的信息采集和治安管控，主要是采集相关信息。后来过渡到对社区人口、出租屋、社会稳定、安全生产、消防安全等信息的掌握。进行网格化管理后，配备了专门的网格员和PDA手持终端等设备，主要负责网格内所有不和谐因素的排查和上报工作，并做好前期稳控工作，积极配合协助有关职能科室（部门）调处矛盾纠纷和整治问题隐患。近几年，随着大数据、人工智能等信息化技术的发展，网格化管理进入到信息化、智能化阶段。
总体看来，自从实行了网格化管理以后，深圳市社区的治安得到明显改善，公共服务的供给更加全面和精准，城市治理的基本信息更加完善，也为打造共建共治共享的基层治理格局提供了系统的平台。但深圳市的社区网格化治理也需要进一步的反思和提升。
一是网格化治理的法律地位有待进一步明确。深圳市目前与社区网格化治理有关的顶层设计，主要是政策手段，市里有相关的政策规定和要求，各区也都出台了有关的政策文件，但没有法规支撑。社区网格化治理打破了原有的城市基层治理架构、碎片了原有的社区划分，如何处理好网格与街道办事处、社区工作站、居民委员会、物业公司、业主委员会、社区社会组织、社区股份公司、辖区公安派出机构等之间的关系，以及各网格管理机构、网格员的责任等，都需要深圳市利用其地方立法权，制定一部类似《深圳经济特区网格化治理工作条例》的法规。
二是网格化治理的功能定位需要更加科学。深圳市的网格化管理源于对流动人口和出租屋的管理，主要功能是社区管控和综治维稳。但随着城市治理的发展，基层的治理需求也在发生转换，社区服务职能越来越凸显。社区网格的服务作用有两个方面，一是对社区居民及其所驻机构的服务，如对居民的养老、妇女儿童权益保障、社区矫正、文化体育活动，为驻社区的学校、医院、企业等机构提供便捷化服务，等等。二是对相关公共部门在社区的工作提供支持与服务。如计生、消防、安全生产、执法、社会治安等工作提供信息服务和预警服务等。
因此，社区网格化治理的功能和价值取向，要逐步从综治维稳向公共服务转变。
三是统筹管理与控制成本。我国的公共政策制定和执行，一直存在条块分割的问题。缺乏统筹，这就会导致或条或块各自为政、机构膨胀、成本增加、效率低下等弊端。深圳市的网格化治理隶属于市、区政法委，市、区、街、社都设立了相应的机构。深圳市已经有了全市的网格化治理的统一规范和标准，但要研究各级网格化治理部门如何与同级的其它有关业务部门的协同问题，打通与民政部门、执法部门、科教文卫部门、市场监管部门等的阻隔，政策统筹，执行同步，不重复收集信息，不重复检查考核，经费要统一预算和使用。
四是打造共建共治共享社区治理格局。党的十九大提出了打造共建共治共享的社会治理格局，为探索中国化的社会治理提出了明确的目标和路径。社区网格化治理必须纳入到这个大格局之中。要把社区网格化治理嵌入到街道党工委、社区党委的统一领导之中，确保治理的正确政治方向和价值取向。网格管理要与社区工作站、社区居民委员会、社区社会组织、驻社区单位和企业等协作共治，建立协调机制，协商治理方法，共享治理资源，共享治理成果。
五是保障公民权利和促进社区自治。网格化治理的一个重要手段是对社区居民、组织的信息采集，维稳预警，这必然会涉及到对公民权力影响问题，如深圳市遍布社区各个角落的摄像头就需要处理好公共安全需要与个人隐私保护之间的关系。社区网格化治理有明显的行政色彩，而且对社区的渗透十分深入，如何处理好公权力的使用与社区居民自治的关系就尤为重要。要从政策和制度层面，清晰公权力与居民自治的边界，明确自治的空间和事项，既相互区分又相互协调，形成公权力与居民自治间的良性互动关系。
六是保障信息安全。深圳市目前还没有形成大数据的统一管理和使用体制，各区、各街道、各社区都有自己的数据收集渠道和使用权力，数据的安全管理就成了当务之急。网格的数据采集、管理、使用，必须统一起来，严格制度管理，建立问责机制。技术层面要解决好数据的安全问题，防止数据外泄或被黑。
七是网格员身份与素质问题。社区网格化治理中，网格员的作用十分重要。深圳市目前是通过购买服务、劳务派遣的方式解决网格员的配备。虽然，深圳市从市、到区和街道都出台了网格员的管理办法、工作职责、工作标准、考核与问责机制等，但劳务人员的身份与他们从事的具有公共性和高度保密性的工作之间存在一定的矛盾，其身份不足以支撑其工作性质。因此，要研究对社区网格员的身份定位问题，纳入公务员或职员管理是不可能的，但可以考虑类似于雇员的身份管理。同时，严格网格员的招考、政治审查和素质培训，制定有针对性的考核办法、问责机制和退出机制。
总之，社区网格化治理在深圳乃至全国都是新生事物，需要从法治、政治、管理等多维度进行深入的探索和研究。
注释：
①韩江.街道、社区网格化综合治理模式的实践[J].特区实践与理论，2011年第01期.
参考文献：
[1]朱仁显，邬文英.从网格管理到合作共治——转型期我国社区治理模式路径演进分析.厦门大学学报（哲学社会科学版），2014年第1期.
[2]陶振.社区网格化管理的运行架构及其内生冲突.社会主义研究，2015年第4期.
[3]何瑞文.网格化管理的实践困扰.苏州大学学报（哲学社会科学版），2016年第1期.
[4]汪建华，刘文斌.深圳流动人口治理的历史演变与经验.文化纵横，2018年第2期.
[5]陈柏峰，吕健俊.城市基层的网格化管理及其制度逻辑.山东大学学报（哲学社会科学版），2018年第4 期.
[6]冉昊.网格化治理的挑战与应对：动态、模式与转型.中共杭州市委党校学报，2018年第5期.
作者简介：
胡冰（1964.6～ ）男，汉族，湖北人，深圳市委党校公共管理学副教授。研究方向：社会治理、行政改革。