共享经济的法律监管
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摘 要：近几年来，随着互联网技术的发展和普及，依托互联网为平台的共享经济也呈现出迅猛发展的态势。其中最为典型的代表互联网专车也冲击着传统的出租车行业。共享经济带来经济发展的创新活力的同时，也引发了一系列法律监管难题。因此，文章将以互联网专车为分析视角，分析共享经济对现有监管制度提出的挑战，在此基础上提出一些立法建议，以保护消费者的合法利益。
关键词：共享经济；法律监管；互联网专车
一、导论
近年来，随着物质生活水平的极大提高和互联网技术的快速发展，共享经济（sharing economy）的发展也呈现出一路高歌猛进的发展态势。共享经济的勃兴也印证了科斯交易成本理论的解释力，即随着交易成本的降低，现有的交易模式和制度将会经历一次震荡，直到再次达到帕累托最优。共享经济与传统经济的最大不同之处在于＂利用了现代互联网信息技术，通过建立一个平台公司把具有暂时且分散的供需信息的人员连接起来，由此促成供需双方建立不需要转移所有权的共享机制。＂其之所以能够获得迅猛发展得益于＂互联网+＂的技术外，还存在两个主要因素，一是物质的极大丰富使得闲置物品和劳动力出现；二是人们存在共享的需求和动机。共享经济的典型代表——互联网专车也正是满足了人们的此种需求才异军突起。互联网专车最先兴起于大城市，为了解决人们打车难的问题。由于其降低了出行者的搜寻和时间成本，相比于传统的出租车行业也存在着价格上的优势，因此互联网专车的发展给传统的出租车行业带来了巨大的冲击。互联网专车的共享经济作为新兴的经济发展模式，具有许多优点。首先，互联网专车通过网络技术提供了用车者和供车者的信息，并且能进行快速匹配，节约了消费者的搜寻成本。其次，互联网专车能最大程度的利用社会的闲散资源，专车司机可以利用自有车辆增加收入，乘客也可省去自购车辆便可满足出行的需求，互联网专车的共享经济是一种双赢的经济模式；再者，互联网专车也有利于解决公共交通的负担，政府在无需增加投入的情况下，可以通过合理安排用车资源，缓解城市打车难的问题。互联网专车的共享经济模式带来了一系列经济发展的红利，但是该模式也使传统的监管模式走到了十字路口。立法者应该更新法律监管，以促进共享经济模式发展带来的机遇，避免在现有监管模式下，让共享经济被扼杀在摇篮中。
二、互联网专车的共享经济的弊端
从上文的描述中，我们可以看出互联网专车的共享经济为经济的发展注入了创新的活力，颠覆了传统出租车行业的发展模式，具有不可估量的发展前途。然而，互联网专车的共享经济也对现有的监管模式提出了许多应接不暇的挑战，传统对于出租车行业的监管不再适用于新型的专车模式。专车对现有监管模式的挑战具体可以归纳为以下几点：
1.专车的合法性问题
合法性问题是互联网专车面临的首要问题。法律要求载客营运的车辆必须持证上岗，因此传统的出租车都必须有营运牌照，否则便会被定义为非法营运车辆而无法进入该市场。由于互联网专车没有统一的立法，即使交通部 2015 年 10 月出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。
《征求意见稿》也还处于完善阶段，因此私家车目前只能比照出租车的法律规定，而由于专车没有营运牌照，所以全国各地出现了多宗专车被认定为非法营运车辆而被处以行政处罚的案例。专车是否需要核发经营牌照，其营运是否合法等问题已经成为目前监管互联网专车的首要问题了。
2.专车的安全问题
传统的出租车司机由国家建立统一的备案和管理制度，司机的驾龄，对道路的熟悉程度等都有严格的要求，这样保障了其提供的承运服务的安全性。而新型的互联网专车，消费者通过在智能手机客户端点击一下便可完成订单，专车平台亦并无完善的信息供消费者辨别司机的安全状况，即专车司机的驾驶技术、车辆情况等安全信息。消费者难以对安全状况进行评估，因此意外的产生便不可避免。现实中也确实发生了多起乘客受到侵害的事件，如广东一名专车司机强奸女乘客。
3.事故责任的承担问题
由于互联网专车的进入和退出门槛通常都比较低，即专车司机只要注册登记信息便可以开始接单工作。这样使得一大批可能本来并无责任承担能力，仅仅只是为了增加收入的非专业人士加入。当发生不可预见的事故时，责任的承担便成了一个难以解决的问题。专车司机很有可能并不具备侵权责任赔偿能力，并且由于专车平台、专车司机、消费者之间存在着复杂的法律关系，一旦专车平台通过与专车司机签订一系列协议规避法律的风险，那么消费者很有可能也无法从专车平台得到相应的赔偿，这样使消费者陷入了非常不利的保护地位。
4.消费者的个人信息容易被泄露或者非法運用
用户数据是互联网时代的重要数据资源。互联网专车的共享经济模式，专车平台容易储存大量消费者的信息数据，＂诸如消费者的联系方式、行车路径、经常目的地和出发地，支付信息等。＂一旦这些涉及个人隐私的数据被泄露或者非法利用，将极有可能威胁消费者的人身和财产安全，这也是大数据时代带来的弊病之一。
三、互联网专车监管的立法建议
为了规范和治理互联网专车问题，交通部于 2015 年 10 月发布了《网络预约出租汽车经营管理服务暂行办法（征求意见稿）》。该《征求意见稿》规定了＂网络预约出租车即专车，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务。＂虽然交通部在该《征求意见稿》中肯定了专车这种创新的满足社会公众用车需求的模式，但是《征求意见稿》也暴露出了许多问题。如《征求意见稿》只是交通部发布的行政体系中的部门规章，没有上位法作为支撑。《立法法》第八条第二款规定：＂部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。＂＂《征求意见稿》对公民、法人和其他组织的权利设定没有上位法的依据，立法层次上要么制定行政法规，要么授权地方试点，不能停留在部门规章的层次。＂其次，《征求意见稿》仍然沿用传统出租车的监管模式监管互联网专车，即通过核发车辆经营牌照，严格限制准入来监管互联网专车，然而这种监管模式可能会扼杀了专车所带来的创新性。因此，基于《征求意见稿》的上述种种缺陷，笔者对如何监管互联网专车提出了以下几点建议：
1.完善立法
我国目前发布的《网络预约出租汽车经营管理暂行办法（征求意见稿）》虽然是世界上第一个针对专车立法的国家，然而该意见稿仅是部门规章，立法的层级不够。为了健康引导专车这种创新模式的发展，笔者认为应当提高立法层级，从法律上肯定专车的合法地位。另一方面，《征求意见稿》中虽然对专车给予了定义，但是笔者认为该定义仅仅是将专车定义为依托互联网技术发展起来的出租车，然而互联网专车绝对不是传统的出租汽车+互联网技术的结合体。其与传统出租车的不同之处还在于，进入许可、税收等方面的优势，因此，笔者认为新的立法应该重新界定互联网专车的定义，应将其看作是与出租车并列的城市交通模式，而不仅仅是依托互联网技术发展起来的出租车模式。
2.立法者监管外部秩序，平台治理内部规则，两者相辅相成
共享经济治理的顶层设计应该集中于政策导向和制度的原则性规定，笔者认为政府和立法者无需深入细微层面进行规制，可以由立法者主导公共秩序，经济个体自发组织的私人秩序。立法者应该制定互联网专车外部的正式规则，并且防范市场失灵，防止出现垄断现象。首先对于合法性问题，上文笔者提出的立法者应通过立法解决专车的合法性问题就属于外部性规则的制定。其次，立法者还应就安全性问题进行宏观的规定。关于安全性问题，《征求意见稿》提出对专车应该采取和出租车一样的准入许可规定，然而笔者并不同意此种观点。专车和出租车的一大区别就在于它的灵活性和自由性，虽然立法者出于对乘客的安全问题的考虑，认为专车也应通过准入许可提高承运服务的安全性，但是这种行政许可无疑将会扼杀专车的创新性和灵活性。笔者认为立法者可以规定专车司机应该在专车平台实行实名登记制，专车平台应该提供可供用户查询的专车司机的背景调查报告等外部规定解决安全性问题。＂以上海市公共信用信息中心为例，该平台为专车司机提供必要的信用调查报告，并对驾驶员的信用记录进行跟踪评价。＂有学者提出还可以在专车能安置摄像头，并由专车平台监控，笔者认为此种设想是属于内部秩序，可由平台与专车司机之间进行协商规定，自发形成专车市场的安全性秩序，并不需要由立法者通过立法规制。而对于车辆应具备的功能、车况等标准亦可以发挥平台和行业的自治功能，通过内部秩序加以规范。另外，专车司机是否需要审查犯罪前科，酒驾、违驾等记录，笔者认为信用调查报告已经反映出了司机的具体情况，消费者可以通过查阅信用调查报告自主决定是否接受该司机的服务。换言之，市场会自动调节有不良前科的司机是否得到消费者的认可，因此笔者认为并不需要立法者专门设置审查标准。立法者还应规定专车平台经营者应要求专车司机购买保险，当发生安全事故时，超过保险赔偿范围的责任应由平台和司机共同承担。至于责任应该如何分配以及分配比例问题，笔者认为属于平台可以自发形成的私人秩序，可以由平台与司机签订协议时，双方协商决定。再者，对于用户的个人信息保护问题，立法者应该制定规范性文件对软件的注册用户信息进行保护，包括管理的部门，以及在任何情况下，监管机关可以要求平台公司提供用户信息等外部规定，至于其他技术性的保护规划规范，笔者认为亦可以由平台自身进行内部秩序规定。
3.建立信用累积制度作为互联网专车的退出机制
为了保障客运服务的安全性，传统的出租车行业采用公司化运营和设定司机的准入门槛许可的方式确保乘客的安全性。上文中，笔者已经提到基于互联网专车的创新性，政府不必设置专车的准入许可，但是可以加强事后监管。因此，为了保护互联网专车的健康发展，也为了维护乘客的承运安全，笔者认为可以建立要求消费者在完成一笔专车订单后，对专车司机进行评价的信用累积制度，并且这种消费者的评价是必须性和强制性的。如果专车司机的信用评价低于某一分数或者差评数量达到某一界限，则该专车司机将面临被解聘的风险，平台可以强制其退出专车市场，从而引导专车司机能为消费者提供更加安全和优质的服务。目前，＂滴滴打车已经建立自己的评价和淘汰体系。＂
四、结语
依托互联网技术发展起来的共享经济为近几年的中国，乃至全世界带来了一股技术创新的经济增长热潮。以滴滴打车、Uber、神州专车、易到用车等打车软件为代表的互联网专车共享经济就是其中的典型代表。共享经济为经济发展注入创新活力的同时，也使传统的监管模式走到了十字交叉路口。互联网专车对传统的出租车行业造成了颠覆性的冲击，传统对出租车行业的监管也不再适合对互联网专车的监管。因此，2015 年交通部针对越来越多的专车问题发布了《网络预约出租汽车经营管理暂行办法（征求意见稿）》，对专车采取传统出租车+互联网技术的监管模式，然而笔者认为对专车的此种定义和监管模式是不恰当的，因此，文章在总结互联网专车的共享经济产生的弊端的基础上，针对该些弊端笔者提出了3 条立法建议，以期能给立法者一点参考。即一是提高立法层级，解决专车的合法性问题；二是立法者制定外部监管秩序，平台或者行业法律自律自治精神形成内部的规制秩序，两者合力创造专车市场的健康发展，以解决专车的安全性和事故责任承担问题；三是建立信用累积制度，让市场通过自主选择淘汰不合格的专车司机，发挥市场的竞争功能。
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作者简介：
孔梁成（1993.4～ ），男，汉族，浙江人，硕士研究生，中国政法大学。