武警基层部队实施参与式预算的路径探析
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王庆娟 王哲 凌晨
【摘要】 参与式预算是一种在基层行政单位实施，具有广泛参与特性的创新型预算管理模式。在基层部队探索实施参与式预算，能够对接已有制度基础，落实经济民主，解决预算管理法治性不高、供需不均衡、权责不一致等制约提升经费预算精准度和效费比的问题，因此基层部队实施参与式预算不仅必要而且可行。在预算管理制度改革的背景下，参与式预算具有系统联动的特性，在渐进式的实施过程中应当注重融入到＂需求—规划—预算—执行—评价＂链路的各个环节。
【关键词】 参与式;预算;法治;经济民主
【中图分类号】 F810 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）20-0081-03
一、引言
参与式预算（Participatory Budgeting）是指在公共财政领域，基层行政主管部门吸纳和保障基层公众深度参与到公共预算项目决策、资金分配和管理监督的过程中，通过促进基层有效参与，提升预算管理的透明、民主、科学程度，使资金配置和使用更好地满足公共部门职能与社会公众需求。自20世纪80年代兴起以来，不论是在巴西等发展中国家，还是英法等主要的发达国家，参与式预算得到了广泛认同和实践应用，被认为是一种具有独到优势的治理模式[1]。在国内公共管理领域，最早以2005年浙江省温岭市新河镇的参与式预算为开端，这种直接面向基层、上下紧密互动的预算模式在很多省市的乡镇、社区一级基层单位得到广泛推广，形成了具有不同实践特色的模式[2]。
伴随国家公共预算制度不断推陈出新，部队预算管理也要随之深化改革。经费是保证基层单位完成执勤、训练等各项工作任务的经济基础，其支出与广大官兵的切身利益和部队发展建设密切相关。当前，基层部队还普遍存在着经费配置低效、管理不规范、开支较混乱的现象，经费不能主要用在基层和官兵急需的建设上。如何让经费预算更加贴近基层官兵的需求和战斗力生成，成为部队预算发展和改革需要持续关注的重要问题。探索武警基层部队参与式预算模式是部队预算管理模式的重大创新，不但有利于推动基层民主建设，而且有利于预算支出真实反映官兵的利益诉求，使经费收支计划更加贴近基层官兵，有效地杜绝腐败，提高经费的使用效益，具有很强的现实意义。
参与式预算在公共部门的經验为基层部队探索参与式预算提供了基本参考。基于参与式预算的本质属性和军队单位的基础，基层部队探索实施参与式预算的主要考虑就是以基层单位（旅团级单位）预算为载体，创新管理机制，把基层官兵和基层组织纳入到单位预算编制、执行和监督评价的全过程，使其全面参与到单位预算的财力配置、财权运行、项目实施、综合评价等环节之中，完善基层部队预算管理的法治性以及供需匹配、权责对等程度，从而有效提高经费支出的精准度和效费比，使有限资金更好地服务于备战打仗和部队全面建设。
二、基层部队预算管理面临的矛盾难题
（一）基层部队经费预算的法治性合规性有待提高
当前，随着法规制度建设和执纪问责力度不断加强，基层单位在落实经费开支计划、双主官联审联签、库存现金管理等基本制度方面日趋规范。但是综合来看，表面程序的合规是否就能确保单位预算安排的根本法治性？当前，大部分基层营连分队的经济民主机制没有充分发挥作用，党支部集体理财制度一般局限于所在分队的经费核算、开支监督、民主评议，而对所在旅团级单位机关的预算分配和执行环节参与少、监督弱，机关预算编制、执行、监督评价一般也不考虑基层官兵的偏好需求，不论是基层官兵还是基层组织（比如各分队经济民主组）还无法有效参与到单位的预算过程中，机关和基层营连级分队在预算方面事实上存在信息不够对称、利益不尽协调、权责不够对等的现象，特别是体现在信息公开环节，在经费来源、经费标准、开支范围、分配程序、预算执行、项目建设、支出结果等方面，基层官兵往往只是被动的信息接收者。由于作为委托方的基层官兵参与不足，基层部队预算的法治性基础还不扎实。
（二）基层部队经费预算的供需管理不够均衡
当前基层部队普遍还面临经费供需矛盾突出的问题，大多数基层单位属于＂吃饭财政＂、维持型预算，还谈不上发展型预算。这虽然有经费供应标准滞后、训练和发展任务增多的客观因素，但同时也存在没有统筹处理好需求侧和供给侧关系的原因[3]。基层部队预算制定停留在支队机关的财务部门、事业部门，在安排年度预算方案时，往往没有全面、深入地考察预算项目生成的源头，也就是基层官兵战备、训练、生活的需要，经费合理需求的生成机制不明确不健全，导致不仅存在＂资源迷雾＂，掌握不清资源底数，而且也存在＂需求迷雾＂，对真正的需求掌握不清不透。这种粗放的需求管理模式在无形中放大了供需矛盾。对于需求管理，基层单位在财力资源不够充分的情况下，财力资源配置方式依然比较分散，不论是撒胡椒面式的简单平均主义或缺乏依据的重点照顾，都难以缓解部队发展建设面临的经费制约，反映的背后深层次问题是缺乏权威的统筹部门和科学的分配机制，无法集中有限资源集约高效地办好大事难事。
（三）基层部队财务管理权力与责任不够协调
当前预算由于缺少基层官兵作为监管主体，导致整个监督管理链条因为缺少一个环节而不够稳固。缺乏基层官兵和基层组织深度参与的预算管理模式中，财务部门与事业部门的权责不够协调。在预算编制环节，基于＂部门为主、条条主导＂的特点，事业部门编制预算往往存在质量参差不齐的问题，但是财务部门由于条块分割限制等多种内外部原因，难以真正促使事业部门编制更高质量的预算方案。在预算执行环节，由于事业部门前期预算编制粗放，不符合实际需求，那么在执行过程中必然随意调整预算，难免偏离实际情况，财务部门对这种预算＂两张皮＂问题也缺乏制度制约，事业部门的自由裁量权较大，而权力制衡功能没有发挥，同时财务内控制度只限于表面程序严格，比如财务部门一般只能监管合同和支付程序的合规性，但是对于项目需求是否真实、招投标范围和定价是否合理则无法监管。在预算评价环节，由于赋权不明、主体缺失，绩效评价无人问责、无人负责，对上负责而缺少对下负责，导致压力传导机制不健全、评价监督责任难以落实。
三、基层部队参与式预算的实施内容
参与式预算是一种系统联动的改革方案，制度内容包括以下几个主要方面。
（一）参与式预算的层级
参与式预算主要在旅团级单位机关及所属分队实施。之所以选择在旅团级基层单位探索试点，主要是为了统筹平衡程序民主和制度效率的关系。旅团级单位机关与基层营连分队之间行政链条短，而且一般而言，基层部队各部门掌管的经费主要以标准供应为主，较少涉及项目管理经费，以及家底经费、预算外经费、地方保障性经费。预算科目、预算项目、预算关系比较明了简单，对财经专业素养的要求门槛比较低，能够显著节约信息成本、协商成本和经济成本，使得参与式预算的调查、对话、协商等恳谈方式成为可能。
（二）参与式预算涉及的资金
在实施初期一般选择与基层建设发展直接相关的经费，主要包括：基层掌管经费（比如伙食费、公杂费、俱乐部活动经费等），这是基层单位的基本经济基础;事业部门主管经费中直接用于基层分队建设发展的经费，以及与基层建设相关的地方保障性经费，这是当前化解苦乐不均矛盾、促进供需动态均衡需要重点关注的部分;此外还有少量的专项经费。随着将来参与式预算的完善推广，预算科目应当是涵盖旅团级部队所有经费收支的全口径预算，特别是参与单位结余结转经费、机动费、家底经费、预算外经费的配置使用，以及单位大项资产处置、大项支出、大宗采购等领域环节。
（三）参与式预算的主体及权责
在党委、财务部门、事业部门之外，还要着重明确基层分队官兵和基层组织（比如军人委员会）参与预算的权利责任。其中党委发挥理财统管作用;事业部门应当发挥更大作用，承担与其职能相适应的资金合理分配、严格预算开支、财务信息公开、提高项目绩效的责任，特别是在参与式预算中有效回应基层官兵关切，突出其实现经费配置使用绩效目标的主体责任;财务部门在参与式预算中需要发挥主导作用，一方面是服务保障，在推动建立意见征询、预算恳谈、项目竞争机制方面发挥主导作用，为基层官兵参与预算全过程建立起制度化渠道，另一方面是管理监督，推动基层官兵通过财务信息公开督促部门严格落实预算、通过绩效评价促使部门为绩效结果负责;对于基层官兵和基层组织，作为重要一环在参与式预算中被突出出来，重要职能是以＂委托人＂的身份参与意见征询、预算恳谈，由下而上地汇总上报需求，通过统一的评审机制参与项目申报和竞争，通过财务公开掌握的信息对预算执行情况进行监督反馈。
（四）参与式预算的管理链路
这是包括＂需求—规划—预算—执行—评价＂的完整管理链路。根据＂需求牵引规划制定、规划计划主导资源配置＂的基本逻辑，在需求汇总阶段，财务部门联合事业部门深入基层分队，通过全面的预算恳谈，调查汇总形成包括机关和各基层分队的汇总任务需求清单;在项目筛选阶段，初步梳理形成符合规划计划和资金约束的有效需求;在资金分配阶段，根据项目成效、实施周期、预算约束等确定中期（3年）内资金分配方案;在开支管理阶段，建立高水平的信息公开和评价监督机制，强化监督的约束力量，使事业部门严格按照预算方案支出;在评价监督环节，重点强化基层官兵的主体地位，参与财务部门组织的事业部门预算绩效评价，促使其落实绩效责任。
四、基层部队参与式预算的实施机制
根據功能作用不同，实施参与式预算重点要建立完善预算民主恳谈、质询答辩、预算评审、信息公开四个关键环节的实施机制。
（一）组织全面的预算民主恳谈
组织预算民主恳谈是参与式预算的基本特色，也是做好预算管理链路其他环节的前提。当前基层部队在年度预算编制之前，财务部门通常会召集各事业部门召开预算编制培训会议，或者到各部门走访，以便掌握年度工作筹划情况，但是这种机关部门内部的沟通很难涵盖基层建设的全部需求。预算民主恳谈是在预算编制方案正式编报之前，由财务部门与事业部门共同组织，在基层营连分队开展实施。其组织方式可以根据各单位实际情况不同，分为直接民主和间接民主两种[4]。除了通过军人大会、进班交流等全员直接访谈沟通形式之外，还有定向邀请、随机抽取、代表库选取、等比推荐等其他间接民主的组织形式。通过机关与基层全面高效的对话沟通，一方面建立起广泛的协商渠道，最大范围地征询基层官兵需求和建议，全面汇总各单位对预算支出的偏好，另一方面也对之前预算执行情况进行监督评价，保障官兵全程参与预算执行情况审查监督的权利。
（二）进行预算初步方案质询和协商
在基层广泛参与、调研座谈、广泛收集意见建议的基础上，对全面民主恳谈阶段形成的需求梳理分析后，进行项目质询协商，根据经济性、有效性标准初步筛选出有效需求，实现需求、规划、预算之间的初步对接。这一过程发生在预算＂一上＂方案正式形成之前。机关部门与基层单位官兵之间可以通过直接民主或间接民主的方式，比如问卷调查、座谈访谈、预算听证、公开答复、投票决策等方式，对基层需求有所取舍，上下联动地形成预算的初步审查方案。在预算＂一上＂之前恳谈的对象也面向全体基层官兵，采用广泛座谈与代表恳谈相结合的方式，广泛收集意见进行取舍平衡。这一阶段恳谈的内容，主要涉及基层官兵的公用经费和部门事业经费的安排，重点听取对这些经费分配管理存在的建议，在符合规划安排和经费标准的前提下，形成涵盖＂最大公约数＂的预算初步方案。
（三）组织预算评审实现预算平衡
这一环节发生在预算＂二上＂之前，为了兼顾时间效率和程序正义，一般选取有专业背景的基层代表参与。在预算＂二上＂编制阶段，财务部门要对项目方案进行综合权衡，因为不同基层单位提出的预算需求很可能超过预算总额约束，所以在民主恳谈和初步筛选的基础上，还要建立公平的审查机制、进行项目质询和代表答辩，找准经费分配的平衡点，把规划计划落实到预算方案中。在此过程中，财务部门根据确定的预算总额约束和明确的重点规划任务组织实施，基层分队代表就与其有关的项目参与项目答辩。基层代表对项目筛选、资产处置、资金分配、支出方案等进行答辩和有序竞争，最终确定符合规划计划和资金约束的预算方案。对于各部门事业经费中常态化的保障项目，比如日常训练保障、驻训活动、训练场地建设、表彰奖励、营房维修等，可以在维持项目必要性的同时，每年对项目的开支范围、经费标准、保障对象、管理方法等进行重新审核分析;对于各单位、部门的新增项目，比如演习活动、战备建设、营区配套建设等，结合任务要求和保障基础，全面论证经费预算方案，与其他部门经费项目进行充分权衡比较，确定开支的优先性。
（四）实施全程的财务信息公开机制
财务信息公开机制是实施全过程监督、确保预算参与成果落实的基本保障，应当在预算执行和监督评价过程中面向全体官兵实施。十九大明确要求，建立全面规范、公开透明的现代财政体制。参与式预算的信息公开应当是在公开内容、公开机制、实施保障、监督问责方面更加全面、更有约束力的公开。信息公开要求实行全面规范、全程公开透明的预算管理制度，所有部门的经费支出和预决算都要及时公开，接受基层单位监督，使部门行为从对上负责转向既对党委负责也对基层负责。财务信息公开要确保重要、完整、真实、及时，除涉密信息外，将大部分预算信息及时向部队官兵公开，主动接受监督。在这其中，党委要担当起推动信息公开、破除部门壁垒、主动接受监督的主体职能责任。参照《预算法》《国务院关于深化预算管理体制改革的决定》（国发[2014]45号）等明确的预算公开内容、时限、范围、标准等，参与式预算要对照建立起高质量的信息公开机制，对预算编制执行情况进行全程监督，防止出现随意突破预算约束、随意开支经费或者随意调整年初预算安排的情况。J
【主要参考文献】
[1] 董石桃.欧洲参与式预算的目标与模式[J].党政研究，2016，（05）.
[2] 王雍君.参与式预算：逻辑基础与前景展望[J].经济社会体制比较，2010，（03）.
[3] 张庆才.地方参与式预算的前景与挑战[J].财政研究，2012，（03）.
[4] 马海涛，刘斌.参与式预算：国家治理和公共财政建设的＂参与＂之路[J].探索，2016，（03）.
【作者简介】
王庆娟，女，武警后勤学院后勤保障系讲师，硕士;研究方向：军队财务管理。
王哲，男，武警后勤学院后勤保障系讲师，博士;研究方向：国防经济管理。
凌晨，女，武警后勤学院后勤保障系助教，硕士;研究方向：军队财务管理。