业主委员会行政备案行为合法性之司法审查
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摘 要：行政备案已经越来越多地运用于政府的日常行政管理领域，与之相应地涉及行政备案相关的行政诉讼案件亦日渐增加，本文以业主委员会的备案为切入点，对业主委员会的法律地位、备案的法律性质进行分析，并就业主委员会备案在行政行为司法审查中的重点进行论述。
关键词：业主委员会；备案；司法审查
《行政许可法》的实施，改变了我国行政审批数量过多、过程冗长的现象，许多行政事项实现了由审批制向备案制的转变，对构建新型服务政府具有积极作用。作为一种相对缓和的政府规制手段，行政备案目前被广泛使用于日常行政管理领域，成为行政机关实现对外管理的一种重要途径和手段。随着商品房的增多、社区的兴起、业主维权意识的增强，涉及业主委员会备案的相关纠纷亦逐渐进入行政审判领域，本文以笔者所在的福建省厦门市为例，重点阐述业主委员会的备案在行政诉讼中的相关法律问题，分析行政机关对业主委员会进行备案的行为在司法的合法性审查中的重点。
一、业主委员会备案的法律性质
根据国务院《物业管理条例》第五条第二款、第十五条规定，物业管理行政主管部门应当负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益，业主委员会是业主大会的执行机构，负责本物业管理区域内的一般日常性事务，它的工作关系到物业管理区域内每个业主的切身利益。为了保护全体业主的共同利益，对业主大会的召开、业主委员会的依法成立进行有效的监督。同时，《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。实践中，各地针对《物业管理条例》大多出台了相应的地方性法规及规章，以笔者所在的福建省厦门市为例，《厦门市物业管理若干规定》第四条第（二）项中就明确由街道办事处（镇人民政府）负责办理业主委员会备案工作。
我国法律法规对行政备案未进行统一表述和界定，因具体备案事项不同，其法律性质也各不相同，主要分为以下几类：①审核式备案，指行政机关根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理备案的行为。只有经主管机关备案之后，申请人才具备从事某种活动的条件。②监督式备案，指的是行政机关为实现对特定事项的管理和监督，根据有关规定要求申请人向其履行备案义务，行政机关对备案的真实性、完备性、有效性进行核实，对符合要求的予以存档备查，不符合要求或不主动履行备案责任的，要求申请人及时纠正，并可依法予以行政处罚。③告知式备案。申请人根据有关规定向行政机关告知有关信息、提交相关材料，由行政机关予以备案待查。
业主委员会作为一种事后备案，根据相关的法律法规，由业主委员会在成立后向有权的备案机关条相关的材料，由行政机关审查后，再决定是否备案。因而笔者认为，业主委员会备案的法律性质最接近于告知式备案。但因街道或房地产管理部门对业主委员会的成立还具有监督指导之职责，以厦门市为例，《厦门市物业管理若干规定》还明确了街道办事处具有＂指导、组织业主大会成立和业主委员会换届＂及＂指导、监督业主大会和业主委员会依法开展活动＂的法定职责，因而笔者认为对于业主委员会备案的法律性质应为具有审核、监督性质的告知式备案。
二、业主委员会备案在行政诉讼中的司法审查
（一）是否属于行政诉讼受案范围
从目前的司法实践来看，有关备案行为是否属于行政诉讼受案范围，是否具有可诉性，目前主要存在两种不同观点，一种观点认为：业主委员会由业主大会选举产生，业主委员会的成立与否与备案不具因果关系。备案并不是业主委员会成立的法定条件，即备案行为对业主委员会的成立及合法性不产生实际影响。因此，备案不具可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另一种观点认为：业主委员会往往先经过备案，备案机关才能向其出具备案证明和印章刻制证明。如业主委员会未经过备案，将无法取得上述相关证明，也无法获取合法有效的印章。而没有合法印章，业主委员会将无法向外界证明其主体资格，无法代表全体业主履行相应的法律行为。综上，备案行为对业主委员会的成立及合法性产生实际影响。因此，备案行为具有可诉性。
笔者支持上述第二种观点，相关部门的对业主委员会的备案行为是业主委员会取得印章，对外开展一系列活动的前提，故对业主、业主大会、业主委员会的权利义务产生了影响，应属于人民法院行政诉讼的受案范围。
（二）业主委员会备案中司法审查的重点
第一、业主委员会提交的备案申请材料是否齐全。住房与城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条亦规定：＂业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。＂此外，各地在出台相应的地方法规及规章时，亦有部分地区对备案需提交的材料作出了进一步明确，如《福建省物业管理条例》第二十一条规定：＂业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列文件向县（市、区）人民政府房地产行政主管部门备案：（一）业主大会会议记录和会议决定；（二）业主大会议事规则；（三）业主公约；（四）业主委员会章程；（五）业主委员会委员基本情况……＂作为对业主委员会进行备案的行政机关在备案时应审核业主委员会是否提交了相应的备案申请材料，并且向人民法院进行举证。
第二，行政机关举证的备案材料在形式上是否符合法定要求。业主大会由全体业主参加，业主委员会由业主大会选举产生。故只有具有业主身份才能参加业主大会，并享有选举权、被选举权和表决权。同时，业主大会会议应当有物业管理区域内持有1/2以上投票权的业主参加。业主公约、业主大会议事规则须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。因此，无论是业主大会的召开、业主委员会委员的选举，还是业主公约、业主大会议事规则的表决，都必须以业主所持投票权数为依据。因此，业主身份确认和投票权数确认的材料，是备案时被告应当审查的重要材料，其是备案机关确认业主大会召开、业主委员会选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法性之重要依據。
第三、行政机关自身在业主委员会成立过程中履行监督指导职责时是否合法。这主要体现为是否需对筹备组的合法性进行审查的问题。以厦门市为例，街道办事处负责组织首次业主大会筹备组，同时规定了筹备组成员中需包含街道工作人员。从立法本意来看，此规定应属于落实街道对业主委员会成立过程中的监督指导之职责，与前文所述的街道办事处在业主委员会备案中的法律性质亦能呼应。根据法律法规规定，筹备组履行下列工作职责：（一）确定首次业主大会会议召开的时间、地点和内容；（二）草拟《业主大会议事规则》、《业主公约》和《业主委员会章程》；（三）确定首次业主大会会议投票权数的方法；（四）确认业主身份和核计业主在首次业主大会会议上的投票权数；（五）确定业主委员会委员候选人条件和产生办法；（六）组织产生首届业主委员会委员候选人；（七）做好召开首次业主大会会议的其他准备工作。可见，筹备组在业主大会及业委会成立过程中发挥着重要作用，筹备组本身的合法性将影响其所承担工作的合法性。如果筹备组本身违法，那么其工作下产生的业委会亦在合法性上存在問题。故综合街道办事处在物业管理活动中的职责，对筹备组的合法性进行审查与备案行为的合法性存在关联，所以应属于审查范围。
三、业主关于选举、投票等异议的权利救济
在涉及业主委员会备案的行政诉讼司法实践中，以业主作为原告提起要求撤销备案行为的案件，多数原告均对业主委员会的选举、投票过程提出异议，认为行政机关监督不到位，备案过程中未核实包括业主选票在内等会议原始资料等。对于此类问题，笔者认为，物业管理区域内的选举、投票等活动系小区业主的自主管理行为。有关业主大会、业主委员会选举等物业管理法律规定的立法目的是为了更好地保障小区业主的自主权利，使小区管理活动能够体现大多数业主的意愿。行政主管部门备案审查的范围以相关法律法规所规定的业主委员会应当提交的材料为准，若要求行政机关对包括业主选票在内等会议原始资料进行实质性核查，这已超出了行政机关依据物业管理规定进行备案的审查范围。对此，如果业主大会或业委会所作出的决议确实侵犯了部分业主利益的，被侵害业主仍有救济途径。根据我国物权法第七十八条第二款的规定：＂业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。＂根据该规定，业主对业主大会或业主委员会的决定不服，可以提起民事撤销之诉以进行相应的权利救济。
司法实践中，涉及业主委员会备案的行政诉讼越来越多地出现，准确把握司法审查中的重点，对于此类案件的处理具有借鉴意义。
参考文献：
[1]朱最新、刘云甫.行政备案制度研究：知识产权出版社，2012.
[2]姜明安主编.行政法与行政诉讼法：北京大学出版社，2015.
[3]叶必丰.行政行为原理：商务印书馆，2014.
作者简介：
蓝水凤（1986～），女，畲族，福建建瓯人，厦门市集美区人民法院审判员。