对京津冀协同发展的思考
⇨⇦
马相宜+宫敬雅
（河北大学政法学院，河北 保定 071000）
【摘 要】京津冀协同发展这一战略已经为人们所熟知，面对北京、天津日益严重的城市问题，面对严峻的经济发展不平衡以及刻不容缓的环境污染问题，似乎只有加强协作，协同发展才能解决这些问题。京津冀协同发展的目的就在于，打破行政壁垒，优势互补，互利共赢，减轻北京的负担，疏解其非首都功能，把京津冀作为一个大的整体，构建开放的区域统一市场，最终实现京津冀生产要素、行政管理、社会保障、环境治理一体化协同发展。
【关键词】京津冀；协同；一体化
一、协同发展的原因
京津冀协同发展的原因，很大程度上在于由于北京的城市功能过多导致的一系列大城市病。对人口的控制措施十分严格，却还是控制不住迅猛增长的人口数量，交通拥堵严重、教育资源不能满足日益膨胀的人口数量、医疗资源也十分紧缺。这些方面的压力也是越来越大。人口数量大，环境承载力低，生态环境脆弱，导致了日益严重的污染。雾霾严重，水资源供应不足。如此多的功能都集中于一个城市，为了得到高质量的医疗、教育等资源，北京变成人们竭力涌入的城市不足为奇。因此，北京急需将不必要的非首都功能分散出去，使人口也随之分散，才能健康发展，且有利于优化提升首都的核心功能。而天津，虽然是北方的大城市，但吸引力相较北京却小了很多。要想实现经济社会的持续发展，利用距离北京近的优势，在政策等方面向北京看齐，学习其先进的措施与经验，同时借助河北的广大地域作为其城市依托是十分必要的。再看河北，土地面积广大，是北京和天津面积总和的六倍之多，但经济实力却很薄弱，无论是经济发展还是社会公共服务都远远落后于北京和天津，长此以往，对京津冀区域的社会共同发展与社会公平十分不利。
二、推动要素市场一体化建设
开放的区域统一市场对一个地域经济的发展起着至关重要的作用，要推动京津冀三区域协同发展，就要打破行政区划的限制，建立起跨行政区划的区域统筹协调发展新体制，为全国的协调发展积累经验。
首先，为了促进金融市场领域的一体化发展，探索设立京津冀开发银行，加快银行系统的联网进程，加强内部的信息交换和业务交流。拓宽融资渠道，积极推进金融证券市场的一体化发展，使证券市场为多渠道融资发挥其应有的作用。京津冀合作研究建立京津冀产业结构调整基金，为京津冀产业结构的优化升级提供资金保障。不仅如此，支付清算业务、存取款业务以及担保业务也应当打破行政区划的限制，逐步实现这些业务的同城化，这样一来就可以降低成本，为经济的一体化协同发展助力。
其次，要加快推进土地要素一体化协同的进程。一个高效、高度市场化的土地要素市场对经济的持续健康发展起着至关重要的作用，推进国有土地的有偿使用的制度改革，使有偿使用的土地的涵盖范围进一步扩大将成为土地要素一体化发展工作的重心。目前我国各个地方政府在建设用地审批过程中缺乏一个统一的建设用地市场，而且也没有一套完善的地价体系，这不利于城乡以及京津冀区域内统筹发展，也不利于区域联动。因此我们应当深入推进过有土地使用制度的改革，建立完善的土地市场，加强宏观调控，针对土地资源进行总量监测以及其他的控制，建立完善的地价体系，使地价成为调配资源的有效手段之一。
第三，区域一体化协同发展当然离不开信息技术，要推动信息技术协同发展，就要利用好互联网，加强信息交流和资源共享，同时加快技术革新维护好网络安全，加大资金和技术的投入建设网络基础设施和技术人才的培养。引导的鼓励网络运营商在京津冀大区域内实现资费的一体化，加快全区域的网络覆盖，并且在网络平台的建设、网速等方面进一步优化，推进＂宽带中国＂的进程，并且加快各区域网络的融合，以便整合各个区域的信息资源，建立跨区域的数据中心。
三、行政管理一体化
行政因素对中国经济的影响很大，而京津冀三地区由于政策和行政管理方式策略的不同，导致三地对投资的吸引力度也不同。京津冀三地区的行政区划将三地區割裂的非常明显，三行政区之间几乎不会进行资源的交换与共享，也就不会实现优势互补。由于行政区划的割裂以及三地区不同的政策，大多数企业为了自身的发展即使面临着高昂的租金也都会选择落户北京，而不会选择市场潜力巨大、土地租金低的河北。要想改变这一现状，就要打破行政区划的阻隔，争取在这三地区实现政策支持方面的平等，使企业获得更加广阔的选择空间，更加理性的选择投资地点。
四、社会保障一体化改革
京津冀三地区目前的状态是相互之间封闭的，包括公共服务体系以及资源体系，京津冀三省市所享有的公共服务等资源十分不平衡，从而北京垄断了绝大部分的优质的教育、医疗、文化等公共资源，面积最大的河北却只占很小的一部分。这种封闭的状态直接影响着三省市之间的交流联系。
这与过去的计划经济有着密不可分的关系，所以目前要做的，就是打破目前三省市的封闭状态，发挥市场的作用，让市场在调配资源的过程中起到应有的作用使得教育、医疗、文化等资源根据供需关系重新分配，逐步协调经济圈内各城市的发展。
（一）交通
交通的发达可以促进人口的自由流动。现今，京津冀三地区虽然交通线已基本建成，但是目前仍然存在很多不尽如人意的地方，比如时间成本大，交通线少，车次少等。从保定到天津的高铁16年1月才正式投入使用，在这之前从保定到天津的铁路运输需要三个小时。所以要想实现区域协同发展，就要加强区域间交通的发展。比如加强城际公交车的建设，使跨城市的出行更加简便。还有可以增加铁路运输和公路运输的车次。也可以加快打破城市之间的区域限制，建设城市之间的地铁，使整个大区域形成一个整体。此外还可以加强公路的一体化发展，取消大区域内部的高速收费，降低交通成本。费用减少了，居民出行的成本也大大降低，这样才能使京津冀区域内的人口更加自由的流动，对区域协调发展是至关重要的。
（二）教育
目前的状况是优质的教育资源大部分集中在北京，其次是天津，河北省最后。尤其是高校的分布大部分集中在北京。这样一来，很多家长为了让孩子接受更加优质的教育，纷纷到北京工作，买房，导致北京房价比其他地区高很多，北京的人口也越来越多，城市问题越来越严重。而且高校集中也使全国各地的学生都要往北京集中，寒暑假以及逢年过节的车票非常难买，城市交通堵塞过于严重。
如果可以将这些教育资源分散到京津冀三大区域，那么便不会出现为了上学而特意到北京找工作，为了上学而专门到北京买学区房。北京的人口会减少很多，城市病将会得到有效缓解。
而且高考制度上也应当有所调整，北京的高校每年将指标的绝大部分投放在北京市，而且北京又垄断了相当大的一部分高校资源，这对其他地区很不公平。很多河北的考生学习能力非常优秀却无法获得相应的教育资源。如果可以将教育资源优化配置，对京津冀三大区域的教育发展是有百利而无一害的。
如果三地区教育可以协同发展，势必不会再有大量的人口涌入北京，因为他们想得到的教育资源在当地就可以得到。同时，在教育资源得到优化配置之后，社会公平也会得到有利促进。
目前可以采取的措施有：第一，可以将部分高校迁出北京，这样可以带动其他地区教育的发展，而且可以减少北京的人口数量，缓解交通压力尤其是放假和返校时的大量客运量的压力。第二，可以开展联合办学，通过联合办学，加强教师以及其他资源的交流互动，可以使各个学校之间优势互补，均衡地提高各项指标，提高京津冀三区的总体教学水平。第三，可以加强学生之间的交流活动，通过举办各种竞赛、联谊会等活动加强学生之间的交流互动，使京津冀三地区的学生融为一体，互相学习，共同进步。
（三）医疗
目前由于医疗资源配置不均，每年会有大量的患者为了看病来到北京，交通成本很大，并且还需要提前挂号、办理就诊卡，给患者和家属造成了很大的负担，而且使医院相当拥挤，许多真正需要得到救护的患者得不到相应的资源，往往是需要住院的患者得不到床位，因为等的时间长而耽误救治，刚刚做完手术的患者就需要急着出院为下一位患者腾出床位。就这种种问题看来，医联体的建立确实很有必要。
随着京津冀协同发展的推进，在医疗领域也展开了一体化发展，比如首都儿童医院托管保定儿童医院，空军总医院建立医联体等，都为京津冀医疗协同发展做了表率。很多地方医院表示，自从与北京医院展开合作后，以前不能完成的项目现在可以完成了。而且以前需要患者舟车劳顿亲自去北京诊断的病，现在可以通过专家会诊在当地医院就得到确诊，显著提高了效率，，为患者得到及时的救治起到了至关重要的作用。而且通过加强医疗协作，可以加强医生之间的交流，互相切磋共同进步。
北京的医院希望通过扶持河北的医院，从而减轻北京的医疗压力，河北的医院也希望通过扶持提高自己的医疗服务水平和质量。目前看来，三地的医疗协同发展仍需统筹规划。首先，京津冀一体化发展提出后，河北和北京的积极性都很高，也展开了积极的响应，但是其实北京的医疗资源也是有限的，所以合作的规模还是很小，北京的医院也有些力不从心。如果能制定区域医疗统一规划，配套相应的规则和政策，根据各医院的特点和需求来合理分配医疗资源，将会促进合作的更深层次的发展，会起到极大的促进作用。
其次，财政支持也是必不可少的。北京的医院和河北的医院展开合作，需要耗费人力物力，无论是医疗设备的更新换代、医院之间的交流考察，还是医生之间的互动交流、北京医生到基层医院坐诊，这些目标的实现都依赖于政府财政的支持，单纯依靠医院之间的支撑是不够的。而且北京医院医生的挂号费相对而言稍高一些，这部分差价也应该来源于财政支出，如果要基层医院自己负担或者患者自行负担，从长远上看都不利于医疗协同发展目标的实现。所以应当制定相关的制度，并且制定相关的激励制度，为长期发展提供制度支撑。
京津冀医联体的建立，还需要实现医保卡和就诊卡实现同步。这样才可以使患者到任意一家医院都可以实现就诊，并且得到高效的医疗服务。
五、环境保护一体化发展
雾霾已经成为我们新闻中、报纸上以及平时聊天时出镜率最高的单词。它已经严重影响了我们的正常生活。尤其是年末的时候，经常有一连十多天见不到太阳，雾霾笼罩整个天空，连晾晒在阳台的衣服都不能干，家里也不能开窗通风。除此之外，人们的鼻炎、咽炎以及呼吸道疾病频频出现，出门一趟回家之后就会嗓子疼。只有当大风来到时才能将雾霾吹走。但风停之后还是继续笼罩着雾霾。因为雾霾，航班被迫取消，高速关闭，影响人们出行和工作京。津冀似乎已經对雾霾无计可施。京津冀环境保护一体化已迫在眉睫。
（一）区域性环境问题的主要成因：
第一，经济社会的发展超过了资源环境承载力。京津的自然资源，如水资源、土地资源等生态资源紧缺，交通设施无法满足庞大的人口数量，垃圾围城现象突出，人口密度大使得区域资源环境承载力严重不足。相比较而言，河北省的土地资源相对丰富，交通压力相对较小，但日益增加的人口使得自然资源并没有丰富到可以毫不费力地满足其经济社会各方面的发展，环境承载力依然不足。
京津冀三区域的城市建设用地面积呈逐年增加的趋势，城乡分布的格局也逐步由农村面积大于城市变为了城市包围农村的格局，在快速发展的城镇化过程中，京津冀三地区对资源环境的管理并不得力，使得本身就脆弱的生态环境遭到挤占，工业区污染严重，大气资源和水资源受到严重污染，环境承载力逐渐下降。
第二，经济发展不平衡，污染集中。由于北京天津与河北省经济发展的差异性，为了单方面缓解北京天津两城市的污染问题，简单地使大部分污染企业迁到河北，大城市的重污染企业向中小城市转移，这仅仅是转嫁污染的措施，不能真正解决问题，而且进一步导致了环境恶化，过度竞争，也使得污染企业过于集中，不易治理。在对城市进行规划的过程中，对城市风道、生态走廊等生态概念了解甚少，使得城市布局不合理，污染集中互相叠加且不易扩散，生态空间支离破碎。
由于我国市场经济发展程度不高，相应的市场机制不健全，产业协作很难通过市场调节来进行要素的优化配置以及资源共享，同样也很难进行污染的协同治理。京津冀三区域内部的产业链也是各自为营，内部分工不合理甚至是没有分工，合作和交流甚少，更不用说形成一套健全的环境保护体系了。
第三，行政区划的阻隔，缺少制度建设。空气污染、水污染已经成为京津冀三区域共同面临的的问题，伴随着经济发展这些问题也日益严峻。尤其是雾霾的治理刻不容缓。但由于行政区划的阻隔，环境问题没有形成互相协作的共治机制。
京津冀三区域在环境与资源的综合管理与污染的综合治理上存在着区域差异，在管理治理体制上也存在许多不协调，区域内统一的环境评价机制、环境标准也没有统一，环境信息的共享工作也很不到位。目前，虽然京津冀区域内针对大气污染的联防联治已初现雏形，仍需进一步完善，同时，针对其他资源污染的协同治理机制仍需建立。与此同时，京津冀三区域尚无有效的信息共享机制，导致三地合作效率不高，信息交流不畅。
（二）京津冀环境治理一体化措施：
第一，完善法律体系。目前我国的环境法基本框架已经搭建完成，理论上也基本成熟，应当以问题为导向，推动法律落到实处。因此应当开展在国务院领导下的京津冀联合立法，制定完备的《京津冀区域环境污染防治条例》，并辅之以切实可行的措施来确保实施。另外加快完善环境公益诉讼的相关制度，让公益诉讼发挥其应有的作用。
第二，加强协作，统一规划，以国家《京津冀协同发展生态环保规划》为基础，相应的制定出有关大气保护、水资源保护、土地资源保护等领域的专项措施，全方位多领域的进行规划与保护。并且逐步建立起对生态环境做出牺牲的地区的生态补偿制度。
第三，环境标准一体化建设。目前京津冀地区污染严重，为了使责任分配更加公平，激发各个地区治理的积极性，就应当建立区域污染物排放标准体系，统一排放标准和环境质量标准，并且在区域内逐步建立起统一的环境准入门槛。
第四，环境监测一体化，实行总量控制。指在环境质量检测和污染源監测的技术支持基础上，京津冀三地区共同研究制定出一套统一的环境质量监测与管理体系，建立一套相互联系的环境质量检测控制网络。并且针对水资源、煤炭资源、石油资源等的使用进行总量控制，对污染的排放量也相应进行总量控制，起到对污染排放的倒逼作用。
第五，信息共享，协同进行专业治理。京津冀三地区应当建立环境信息共享平台，将环境质量信息、污染排放标准以及排放量信息、污染治理技术、环境政策等信息共享到平台上，以便三地区实时共享环境信息，同步展开对策，推动大气、水等资源的专业化治理，共同应对环境污染。形成区域统一的生态环境空间格局、共保共育的生态安全体系和资源环境管理制度。
【参考文献】
[1] 蔡守秋：《环境资源法学》，人民法院出版社和中国人民公安大学出版社，2003年版
[2]常纪文著：《环境法律责任原理研究》，湖南人民出版社，2001
[3] （美）丹尼斯·梅多斯.增长的极限[R].机械工业出版社，2013：1-36.
[4]蔡守秋：《环境资源法学》，人民法院出版社和中国人民公安大学出版社，2003年版