异地高考政策的内容分析

　　【摘 要】国家或政府对异地高考的管理和规范，主要是通过制定和实施相关教育政策来实现的。具体的教育政策包括政策的对象、目标和措施。本文将运用教育政策分析的理论与方法，对我国异地高考政策在措施方面的文本进行分析，旨在通过完善异地高考政策相关措施的内容来提高异地高考政策制定和实施的有效性。
　　【关键词】教育政策；异地高考政策；政策分析；政策内容分析
　　随着大量城市流动人口和进城务工农民工在异地工作时间的推移，其子女在流入地参加高考的问题日益迫切。2012年9月1日，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。随之各省市开始对异地高考做出系列规定。
　　一、异地高考政策内容分析的涵义及标准
　　对异地高考政策的内容进行分析是研究异地高考政策的前提。只有深入了解异地高政策的内容才能真正了解异地高考政策的过程、价值等。教育政策分析的内容包含教育政策的内容分析、教育政策的过程（教育政策决策、执行和评价）分析、教育政策的价值分析和教育政策的环境分析。[1]其中，教育政策内容分析是指运用一定的步骤和标准对教育政策文本中的政策规范进行分析。它一般有两个基本的步骤：第一步是对教育政策文本中的政策规范进行全面系统和准确的考察；第二步是确立教育政策内容分析的标准并对政策文本中的政策规范进行分析，找出存在的问题并提出完善政策内容的建议。[2]一个完整的教育政策规范包括目标、对象和措施三个要素。[3]教育政策目标就是教育政策要达到的目的；教育政策对象就是指教育政策问题所涉及的主体，即解决谁的问题和由谁解决问题，包括哪些人和组织；教育政策措施就是指要采取什么样的政策规范来解决教育政策问题、实现教育政策目标。
　　二、异地高考政策措施政策分析
　　通过全面收集2017年各省、直辖市的最新异地高考政策文本，仔细分析发现其措施政策主要包括三个方面：一是父母或其他合法监护人准许条件，二是考生准许条件，三是报考指南等相关细则。
　　（一）父母或其他合法监护人准许条件
　　关于父母或其他合法监护人准许条件，主要包括父母的住所、工作、缴纳社会保险和养老保险等。
　　关于父母住所条件。广东省、安徽省、新疆维吾尔自治区、河南省、重庆市、陕西等地要求父母具有合法稳定住所。北京市除要求有合法稳定住所还要求进城务工人员持有在有效期内的北京市暂住证或有效居住登记卡、居住证或工作居住证。江苏省、辽宁省、黑龙江省、湖南省、湖北省、内蒙古自治区等地在报名条件中明确规定合法稳定住所包含租赁。除规定合法稳定住所外，上海市的条件为：考生为积分达到标准分值的《上海市居住证》持证人的同住子女，且父母一方连续持有《上海市居住证》3年。有些地区已明确表明父母拥有合法稳定住所（含租赁），与之相对，有些经济发达地区，住所十分昂贵，在报名条件中并没有标明含租赁。这就为随迁子女的高考提供了高门槛，一线城市的房价对农民工而言根本消费不起，因而没有明确提出租赁就使大部分农民工的子女被拒绝在本地高考。
　　关于父母工作条件。广东省、江苏省、安徽省、辽宁省、黑龙江省、云南省、湖北省、河南省、重庆市、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、山西省等地均要求父母具有合法稳定职业，还有一些地区如北京市、新疆维吾尔自治区和宁夏回族自治区要求具有六年及以上合法稳定职业。农民工群体的职业极具流动性和临时性，要求稳定并且具有年限要求显然背离了农民工群体的实际情况，农民工子女显然无法受到政策保障。
　　关于父母缴纳社保、养老保险或医疗保险条件。北京市要求进城务工人员在京连续缴纳社会保险中的基本养老保险或基本医疗保险已满六年；广东省要求父母在广东拥有三年的社保；新疆维吾尔自治区要求父母有在疆三年及以上社保缴费记录或纳税证明；云南省要求考生父母有社保缴费记录；内蒙古自治区要求家长在内蒙古自治区纳税或按国家规定参加社会保险满3年；宁夏回族自治区要求父母在宁夏累计缴纳3年以上社会保险参保费；陕西省要求父母或法定监护人按照国家规定在陕缴纳职工基本养老保险3年以上（含3年）。对农民工群体而言，工作是为了谋生，参保作为一个保障手段很难引起务工人员的注意，他们作为城市中的弱势群体很少有人会缴纳社保。同时企业为了谋求自身利益最大化，部分企业在交纳社保时会欺瞒少交；同时，部分企业以不缴纳保险作为雇佣农民工的条件，不少农民工为了谋取工作，不得不放弃这一权利。[4]
　　（二）考生准许条件
　　北京市、广东省、江苏省、辽宁省、黑龙江省、福建省、山东省、吉林省、上海市、湖北省、河南省、重庆市、内蒙古自治区、甘肃省等地均要求考生在迁入地取得普通高中学籍并具有完整的普通高中学习经历。海南省规定＂完整学籍；连续就读年＂；安徽省规定＂完整学籍；二代居民身份证＂并规定＂学籍证明有效＂；新疆自治区规定＂连续实质性就读6年，有6年完整学籍，有新疆初中毕业证书、中考成绩，有三次及以上参加普通高中学业水平考试的经历。对于随迁子女来说，有三年完整的高中学历实属不易，如果需要其具有完整学籍，基本是难以达到的要求，随迁子女随父母进城，其学业必然因父母工作具有流动性而具有不稳定性。因此，对随迁子女学籍的要求也是一个门槛。
　　三、异地高考政策措施政策内容的改进
　　异地高考政策的初衷是解决随迁子女的教育问题，同时也是一个教育公平问题，因此只有政策中的措施能够真正有效落实才能充分保障随迁子女的受教育权，减少留守儿童的数量，缩短地区之间的教育差距。
　　一方面要适当降低异地高考的准许条件。为异地高考设置标准是必要的，但要充分考虑随迁子女的受教育问题，为此适当降低要求是必要的，尤其是像北京市、广东省等人口流动频繁的地区更应该注重随遷子女受教育权的保障。关于住房问题，有合法稳定的住所，应着重强调含有租赁，关于工作问题，只要有合法稳定的职业都应该是可以的。至于父母缴纳社会保险、养老保险等，应该适当放宽，甚至是取消该项条件。缴纳6年社会保险，对于务工人员来说是很难达到的。对于考生而言，只要具有完整的高中学习经历或是初高中经历都可以在避免高考移民的前提下降低异地高考的门槛，给予更多随迁子女受教育的机会。
　　另一方面，需要注意的是解决随迁子女的教育问题不是异地高考政策能完全解决的，其背后的城乡二元制才是造成地区差距的最根本的原因，户籍制度的改革、弱势群体的补偿、高考制度的改革等问题还需要诸多考量。应该看到的是，异地高考政策虽然出现一些问题，但其对补偿弱势群体、追求教育公平迈出了重要一步。
　　注释：
　　[1]孙绵涛.关于教育政策分析若干理论问题的探讨[J].教育研究与实验，2002（2）：1-6.
　　[2]孙绵涛.关于教育政策内容分析的探讨——以中国1978 年后教育体制改革政策内容的分析为例[J].教育研究与实验，2007（3）：39-41.
　　[3]孙绵涛.教育政策学[M].武汉：武汉工业大学出版社，1997：26.
　　[4]邢海燕. ＂异地高考＂政策与弱势群体关怀[J].教育与考试，2014（6）：25-28.