城市社区社会组织发展中的政府职能转型研究
⇨⇦
徐明婕++李媛媛
【摘 要】 城市社区社会组织能够增强居民社区意识，加强政府同社区居民的沟通，更好地满足社区居民需要；同时社区社会组织还可以分担大量公共服务方面的政府职能，减轻政府在社区治理中面临的压力，有利于城市社区的建设与发展。然而要实现这种创新治理模式，就必须切实发挥社区社会组织的服务功能，进而实现自治主体的自治管理，因此需要政府转变传统角色，对自身职能进行合理准确的定位，明确政府与社区社会组织之间的管理功能划分。文章通过对J市L区D社区社会组织发展情况的调查，思考在城市社区社会组织发展中，L市政府在职能转变过程中存在的问题及其产生的原因，并据此提出相关对策建议。
【关键词】 社会组织；政府职能；职能转变
【作者简介】 徐明婕，山东农业大学文法学院2015级硕士研究生。研究方向：地方政府与基层治理；李媛媛，山东农业大学文法学院副教授、硕士生导师。研究方向：地方政府与基层治理。
【中图分类号】 D669.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2018）02-0018-03
一、问题的提出
传统社区管理中，我国社区建设走的是＂自上而下＂的推进方式，地方政府负责出钱，把大量的资源、工作派发到社区居委会，由其完成社区的建设工作，整个过程充满行政化色彩。这种＂自上而下＂的道路使得政府、居委会负担很重且效率低下，居民的满意度也并不高，很难适应社区和社区社会组织发展以及社区服务的需要。随着对社会、市场关系的主观认识的深化，政府逐渐从先前的＂划桨者＂转变为＂掌舵者＂，对社会组织的性质及功能也有了新的认识。政府逐步意识到社会组织是社会治理的重要主体和依托，必定通过各种举措来培育和发展城市社区社会组织，以期实现更好的社会治理。但需要注意的是，政府必须要对自身角色进行合理准确的定位，选择恰当的方式支持城市社区社会组织的发展。基层政府与城市社区社会组织之间关系的研究与城市社区的建设与发展、社会治理的有效性息息相关，因此笔者走访调查J市L区D社区，以该社区社会组织的发展情况作为切入点，通过对基层政府在该社区社会组织发展中的职能定位研究，系统分析两者之间存在的问题及产生的原因，从而找到在城市社区建设过程中两者之间应具有的正确关系，以期实现更有效的社会治理。
二、D社区社会组织发展中的政府职能调查
1.J市L区D社区社会组织概况
J市L区D社区占地面积0.09平方公里，现有驻区单位3个，社区共有居民楼35栋，现有居民1631户，共计4921人。社区党委下设五个党支部、10个党小组。该社区所有居民楼全为开放式，其中大部分为纯居民。社区没有集体收入，政府为了促进社区发展，每年下拨30万的＂群众工作专项经费＂到社区，主要用于群众工作、群众活动以及社区建设等方面。目前小区以文体娱乐类为主的社会组织共计12个，其中在L区民政局注册备案的有3个，骨干成员100多人，志愿者500多人。该社区居委会办公用房1530平方米，设有健身房、舞蹈室、阅览室等众多活动场所，为社区内社会组织提供了充足的活动场地。社区以＂悦目娱心、知文达礼＂为理念，积极开展了丰富多彩的文体活动，着力打造便捷社区、诚信社区、智慧社区、文化社区。
2.D社区社会组织发展中的政府职能分析
（1）重建新关系——积极培育社区社会组织。＂强政府—弱社会＂的社会模式，使政府在社区管理中体现出浓厚的行政化色彩，居委会更多的是为了完成上级政府下发的工作任务，容易忽视社区居民的真正需求。从另一方面看，由于基层政府任务繁重，对居民的需求无暇顾及，使政府的办事效率、效果不佳，居民的满意度也很差。而在创新的社区治理中，政府注重对社区社会组织的培养与发展，将部分公共管理事务交由社区社会组织来做，不仅减轻了自身负担，也提高了社区居民的生活质量。
L区通过开展公益创投大赛，协助各街道社区自行挖掘社区公益项目，培育发展社区社会组织，促进居民参与社区工作，同时推动社区组织走向社区公益。D社区将目光集中在了＂全职妈妈＂这一特殊而又普遍的群体上，通过开展＂乐融幸福家＂——全职妈妈互助成长家园活动，邀请辖区内全职妈妈参与，旨在帮助她们缓解生活压力和不良情绪，从而更好地思考与解决家庭问题，更加积极地面对生活。与此同时，L区倡导的社区、社工、社会组织、社区志愿者＂四社联动＂，建立资源共享、优势互补、相互促进的良好机制，形成了基层治理的新的良好格局。作为四社中的＂一社＂，政府自上而下倡导社会组织的形成与发展，从长远来看，这对社區社会组织自身的成长十分有益。作为城市社区中重要的发展新动力，在有关社区社会组织成立的类型方面，D社区居委会副主任谈到，每个小区中社会组织类型并非完全一样，这主要取决于小区自身的特色、社区环境或者社区居民的需要。D社区社会组织目前以文体为主，未来力求做到多方面类型的发展。不同社区的居民会根据自身需要，自发酝酿成立社会组织，自行运作，政府、居委会为他们提供资金、设施等的支持。
（2）重塑新角色——服务、监督社区社会组织。传统政府扮演了一个＂管理者＂角色，政府负责出钱、出力完成社区的各项建设工作，在这种浓厚的行政化色彩影响下，社区社会组织很难有一个适宜生长的环境。笔者通过对D社区居委会工作人员的访问，得知在目前的社区治理中，政府职能正逐步退出，政府不再处于绝对主导地位，而是以＂服务者＂的身份，为社区及社区社会组织的发展提供必要的资源。治理主体也更加多元化，政府越来越重视与非政府组织的合作治理。这种协作关系，不仅减轻了政府在管理方面的负担，使社区治理更加接地气，同时还给社区社会组织的发展提供了一个宽松的环境。同时政府还扮演着＂监控者＂角色。目前的社会组织不光需要政府的硬件投入、资金支持，在一些软件、想法、政策落地实施上仍旧需要从政府、社区居委会第一时间来获取，所以现阶段社会组织不排斥政府的引导。目前该社区内的社会组织已经可以比较顺畅地运作，一些公益活动的举办都是社会组织成员自己主导、策划，同时也带动了居民参与度的提高。endprint
三、D社区社会组织发展中的政府职能转型障碍及原因
1.政府职能转型障碍
（1）对待城市社区社会组织的两难态度。把原本属于政府提供的部分服务转让给社会组织，不仅减轻了政府负担，而且转让的社会服务也能使社区居民的需求得到最大化的满足，同时会吸引更多的社区居民参与其中，从而提升了居民的信任感。然而由于传统的＂官民＂意识和＂官本位＂思想的存在，使基层政府的角色转变也不可能在短期内完全实现。基层政府既需要社区社会组织来弥补其在社会治理方面的不足，又在一定程度上希望能够＂控制＂社区社会组织，这种两难的态度影响着政府对其职能转变的把握。因此如何真正做到正确对待社区社会组织、理顺政府与社区社会组织的关系成为政府转变职能的一个障碍。
（2）社区社会组织合法性欠缺。笔者由工作人员处了解到，该社区目前拥有社会组织12个，其中在L区民政局注册备案的仅有3个。在我国，绝大部分社区社会组织其实并未获得合法性身份，近年来随着社会组织管理体制的改革与探索实践，我国部分地区已经逐步放宽了社区社会组织的登记备案门槛，但与当前社区社会组织较弱的资源筹集能力相比，仍存在较大落差，而烦琐的登记备案手续也在无形中把社区社会组织拒之门外。社区社会组织合法性身份的缺失将会限制其资源获取能力，可能会导致该组织很难另外申请企业等的外部资助，因此组织在持续发展方面容易遇到难题。
（3）社区社会组织对政府过度依赖。D社区没有集体收入，社区社会组织的发展需要依靠政府每年下拨的30万＂群众工作专项经费＂，因此在现阶段对政府有着很大程度的依赖。社区社会组织产生的基本目的就是让其满足政府自身无力应对的居民新需求，分担政府的社区管理与服务工作。但在发展的初级阶段，社区社会组织仍旧需要政府对其实行监管与扶持，主要表现在自身在活动中各种资源的获取，因此社区社会组织就会对政府的监管产生资源依赖。
2.政府职能转型障碍的原因分析
（1）政府对社区社会组织不放心。D社区社会组织中注册在案的还是少数，大部分都未取得合法身份，因此在与基层政府、社区居民等主体交往过程中容易受到质疑；即便完成注册的组织，由于现实情况也会受到较多的行政干预，使其自身的发展能力受到限制，在社区居民中很难树立一种独立的自我形象。由于大多数居民对其认识仍旧不全面，不能正确地认识其与社区居委会等的差别，因此在社区社会组织进行活动时，居民参与度还存在一定的问题。这必然会导致基层政府对社区社会组织存在一定的信任度缺失。
（2）政府对社区社会组织准入门槛过高。现阶段城市社区社会组织总体发展还不成熟，其中绝大多数社区社会组织也没有完成注册，主要是因为我国对社会组织采取双重管理体制和分级管理原则，其特点就是门槛较高、限制较多，这就导致了社区社会组织在获取＂合法身份＂时面临较高的要求。但是随着社区社会组织管理体制的改革与发展，政府对其的＂登记＂门槛已经有所降低，但手续的烦琐依旧将其无形地拒之门外。
（3）强政府-弱社会关系过于稳固。城市社区社会组织不仅要依靠政府提供的资金、场所等有形资源，在无形资源如权威、公信力等方面也依赖于基层政府的支持。多数居民对社区社会组织的认识有限，不仅不能充分理解其存在的重要性，对于如何参与以及参与其中的规则也不甚明白，甚至会产生不信任感。而对于政府扶持的社区社会组织，社区居民会给其打上＂官方＂标志，将其归为基层政府一方。依托政府的权威或者公信力，社区社会组织在社区内开展活动、提供社区服务时，能够更容易地整合社区资源，也更容易获得社区居民的信任。
四、对城市社区社会组织发展中政府职能转型的建议
1.搭建社区社会组织发展平台，提高社区社会组织服务能力
政府应逐渐做到将其职能限于宏观调控层面，大力培育与发展城市社区社会组织，提高其提供服务的能力。可以通过开展公益创投活动，建立一个社区、社会组织、社工专业人才的资源对接平台，加大政府对社区社会组织的财政投入，帮助增加专业社工的就业岗位，促进社会组织的成长与发展，提高社区社会组织的服务能力，进而赢得基层政府和社区居民的信任感。L区民政局通过举办社区公益创投大赛，挖掘社区公益项目，培育发展社区社会组织，促进居民参与社区工作，发展社区居民成为社区义工，同时推动社区社会组织走向社区公益，为社会组织提供一个广阔的发展平台。公益创投大赛的举办不仅加强了政府与社会、社区社会组织的互动，扩大了社会服务范围，提高了服务质量和效率，同时也丰富了基层社区治理的方式，增强了社区治理的能力。
2.改革＂准入＂制度，创新扶持政策，促进社区社会组织独立运行
在制度环境＂合法性＂方面，大部分社区社会组织仍处于一种＂非法＂的窘境，这其中有许多量化条件的限制，比如注册资金、组织人数、活动场所等；在制度环境＂资源＂方面，充足的资源是社区社会组织健康发展的重要前提和保障。因此在目前社区社会组织发展阶段，政府应该适当放宽其准入门槛，简化登记手续，方便赋予其合法性的身份，同时通过多种渠道为其提供所需的各类资源，如人力、物力、财力、技术等，以尽可能地帮助其快速成长。另外在政策扶持方面，虽然政府每年会下拨专项经费给社区，但一个社会组织要想持续发展下去，不是依靠资金就可以实现的，政府应从多方面对社区社会组织提供扶持帮助。政府部门在现阶段应该起一个主导作用，鼓励、培育各种社会组织的发展，培养引进高学历、高能力、专业化的社工人才，加大基层社会力量参与社会治理的政策支持力度，落实各项优惠政策，放松管制，这样才能最终实现对社区社会组织直接管理的＂离场＂以及对其政策支持的＂到场＂。
3.创新社区文化，塑造公民意识，促进居民参与社区社会组织发展
政府作为社区文化建设的引导者，应根据不同社区的文化特色，运用多种形式，培育积极向上的社区文化。政府可以通过宣传、普及社区社会组织的发展及相关知识，使更多的人们了解周围社区社会组织的性质及与自身存在的利益关系，从而唤起他们的公众参与意识，增强他们的参与积极性，能够真正投入到社会服务当中。D社区的＂党员管家班＂，是由社区中的4位老人经商量组建而成的志愿团队，在成立之初引起了居民对其成立目的的质疑，但經过该组织的不懈努力与坚持，通过人们的口口传播，小区居民了解到这是一个真正为社区居民提供帮助的公益组织，逐渐对它不再有任何质疑。目前该组织已发展到60多人，其中也有普通群众。作为党领导下的人民群众，只要有人想参与、愿意参与，希望发挥自己的余热来帮助他人、实现自己的价值，就会被组织所接纳，居民对此也体现出极大的参与热情。
所以说，基层政府在搭建对接平台、改革相关制度和政策的同时，也应该注重在构建社会主义和谐社区过程中的社区文化建设，注重居民公众意识的宣传与传播，通过培育居民的合作意识、共同体意识，塑造社区居民的公民意识，从而使社区居民能够积极参与到城市社区社会组织的发展中来，不断壮大社区社会组织的队伍，为城市社区社会组织的发展提供源源不断的后续力量。
参考文献：
[1] 董震，秦龙：《城市社区治理重在提高治理效率》，《人民论坛》2017年第27期。
[2] 马福云：《基层政府与社区社会组织之间的关系探析——基于上海闸北区社区社会组织的实证分析》，《北京科技大学学报（社会科学版）》2015年第2期。
[3] 闫涛：《浅谈我国城市社区社会组织发展及经验启示》，《学理论》2017年第3期。
[4] 童翎：《城市社区社会组织发展的历程、困境与对策——以深圳D社区为例》，《贵州师范大学学报（社会科学版）》2016年第4期。
[5] 徐家良，武静：《我国城市社区社会组织的现实困境及其破解思路》，《上海城市管理》2015年第3期。
[6] 刘梦林：《创新社区治理背景下＂三社联动＂的模式选择与对策研究》，郑州轻工业学院2017年学位论文。
[7] 邱梦华：《论优化城市基层社会组织的制度环境》，《长白学刊》2012年第4期。
[8] 孙荣：《提升基层社会组织参与社会管理能力的建议》，《学会》2015年第9期。