国内府际关系内涵界定与相关视角分析研究综述
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【摘 要】当前，府际关系毋庸置疑成为了中国政治学、公共管理学、经济学的热门研究课题，其学术重要性与发展前景自不待言。科学化的学术议题需要科学化的研究路径作为支撑与保证，目前国内外尚无普遍公认的针对府际关系的研究范式，该领域观点各弄，且各有千秋。本论文全面参考了国内关于府际关系的学术探讨，通过横向、纵向和网络化三个方面针对府际关系内涵的进行界定，从国家治理、协同治理及大部制下的府际关系进行分析研究。
【关键词】横向府际关系；纵向府际关系；视角
一、府际关系的内涵界定
（一）横向府际关系
横向府际关系包括中央政府和地方政府内部各部門之间的关系，也包括平行的各地方政府之间的关系。我国行政管理过程中，在横向部门关系和管理体制方面还存在许多不协调的问题，可以归结为三类：都要管、都不管和都难管。以谢庆奎为代表的学者认为，府际关系也称为政府间关系，二者可以等同。他认为＂府际关系＂指不同层级政府间的关系网络，其中的＂府＂即政府，由立法、行政、司法等国家政权机关构成。在狭义角度，府际关系仅指不同行政层级政府间的纵向垂直关系网络；广义上则不仅包括央地政府间、上下级政府间的纵向垂直关系网络，还包括彼此间不存在行政隶属关系的地方政府间的横向关系网络，以及政府内部不同权力机关间的分工关系网络。更宽泛意义上的府际关系不仅指一个国家内政府间关系，而且还应包括主权国家与国家之间的政府间关系。与前派观点相类似的是，该派学者也认可政府间关系包括央地政府间、地方政府间、各地区政府间及政府部门间关系，但相较于前者，该派观点认为政府部门是府际关系的重要主体，其定义中明确包括了政府部门，并将部门间关系纳入研究范畴。
（二）纵向府际关系
纵向的府际关系包括中央与地方政府以及地方政府与基层政府之间的关系。这种上下级的府际关系表面上看来属于简单的领导和被领导关系，但实际上由于中国实行的属地管理以及其他相关制度，上级政府必须赋予下级政府一定的权限和灵活性，才能发挥下级的积极性，才能促使其完成上级赋予的各种指标和任务。以林尚立为代表的学者认为，政府间关系主要指＂各级政府间和各地区政府间关系，包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向各地区政府间关系＂。在此基础上总结到，由于中国行政传统所限，政府间关系条块分割表现明显，因此政府间横向关系不仅指地方政府间关系，有时也可以拓展到政府内部各个部门之间关系。此外他认为，在纵向和横向两种关系格局中，纵向关系尤其是中央政府和地方政府间关系在任何一个国家都是决定其府际关系基本格局的轴心式关系。
（三）网络化府际关系
陈振明视野下的府际关系更加侧重于网络的概念，认为政府间关系指中央政府与各级地方政府间纵横交错的网络关系，既包括中央政府与地方政府关系、各级地方政府间关系、也包括同级地方政府间关系以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府间关系。但同时他也指出，政府部门是构成各级政府的机构，是＂次于＂政府的行政主体，不应该是＂政府间关系＂的应有之义。任维德也将府际关系定义为一个国家内包括中央与地方政府间纵向关系及地方政府间横向关系的由各个层次、层级政府之间形成的关系网络，并指出地方政府间关系指各级各类地方政府之间的公共组织关系和政策网络体系。从狭义角度看，指不同行政层级政府之间的垂直互动关系，如中央政府与省政府、市政府与县政府间的互动关系；在广义上，府际关系也包括同级政府之间的横向水平互动关系、包括政府部门间的管理协调，以及政府机关与民间社会的公共关系等。
二、我国府际关系研究的视角
（一）府际关系与国家治理
张成福认为，基于国际比较首先分析了府际关系在国家治理体系中的三方面功能与重要性，包括在宪政层面，府际关系议题涉及权力的结构配置、集中分散程度以及自由裁量的权限与范围，从而在法律上形塑一国基本的制度与治理框架。在行政层面，府际关系的核心内容是如何实现区域与功能分工，行政区划单位成为国家治理的组织基础，府际关系的发生以行政区划为载体和基本单位。在管理层面，府际关系体现的是公共政策工具及其科学有效的制定、传递与执行，确保公共政策过程的有效、高效成为府际关系的核心内容。同时参考西方府际关系相关研究，构建和区分了四种府际关系的发展模式：控制模式、互动模式、合作模式和网络模式。提出了在纵向府际关系上，超越集权与分权，构建中央与地方的府际协作治理；在横向政府间关系上，超越管辖基础的行政区治理，推动平行政府间的合作与协同；在政府与市场、社会关系上，打破公私界限，实现多元主体的网络协作治理的思路与策略。
（二）府际协同与协同治理
协同治理成为区域公共事务治理和区域协调发展的必然要求和现实路径。协同治理由若干子系统构成，其中府际协同是协同治理的最重要的组成部分，它强调政府组织内部的互动合作，要求不同层级的政府及政府部门之间在地位平等、利益对等的基础上，彼此合作，相互协调，整合力量产生的的协同效应，以解决单个政府不能解决或无力解决的问题。国内学者王川兰根据府际协同实现形式的制度化、组织化程度高低，将区域合作划分为刚性行政性体制和柔性协商性体制。麻宝斌、李辉考虑到合作收益在地方政府间合作的影响，将地方政府间合作分为互补型、共享型、补偿型和吸纳型四种合作模式。这些分类虽然十分详尽，但大多聚焦于协同关系的发展程度，对协同关系的结构和权力运作关注不够，且均为静态的描述。饶常林则在市场、网络、科层三分法的框架下，将府际协同的实践方式归纳为契约模式、网络模式和科层模式；分析了不同模式下协同关系的结构、权力运作和策略工具，并结合各种模式的相对优势与治理困境，从动态的视角探讨不同情境和不同发展阶段下协同模式的选择。
（三）大部制下的府际关系
周彬在大部制下的府际关系协调中，从经济学角度，基于政府部门利益与成本的权衡，从纵向和横向两个层面研究府际关系协调问题，以适应大部制条件下府际关系的变化。他提到横向府际关系协调，除了依靠行政首长协调、各种联席会议以及议事协调制度，还需要培育市场和社会力量进行辅助性的工作，确保监管有力、公共服务水平有效提高。近年来随着经济社会发展，环境污染、食品安全、重大自然灾害以及传染病等问题凸现出来，这就需要政府提供良好的公共服务。重点是理顺不同政府机构的权限和职责，解决监管不足和过度监管的问题。大部制的前提是放权，大部制后建立的有限政府不可能面面俱到，机构改革应重视放权给企业和社会组织，减少政府权力对经济和社会的过度干预。纵向府际关系协调，首先要合理划分权力在不同层级的分配，形成稳定的分权体系；其次要减少政府层级，促进信息传达顺畅；最后，还要有一定的垂直管理措施。中国式分权促进了中国经济高速增长，但是分权过度就会带来官员腐败、社会失衡等问题，不但要从地方政府手中剥离过度干预经济和市场的权力，还要引入新的机制来强化横向监督以解决纵向失衡问题。
总之，学界应对府际关系的思路不外乎规范与创新两个方面。规范是指立足国情，加强法律、制度建设，积极破解制度缺失造成的府际博弈； 规划中央与地方的财政制度； 合理设置人员晋升标准与激励制度； 规范行政性命令在府际关系中的范围与效力，建立健全地方政府间的横向关系协调机制； 规范地方政府间的竞争。同时，学习借鉴国外经验，创新拓展府际合作、联合治理的长效机制与组织形式，并最终形成符合自身需要的行政调解机制。
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