农村集体三资规范化管理实践与对策研究

　　马行智+何晓东
　　中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）14-0084-03
　　摘要：随着我国农业供给侧改革的不断推进和发展，农村集体＂三资＂管理逐步走向正规化，有效地推动了农村经济的发展和农村财务工作效率的提高。但我国农村集体＂三资＂管理目前仍处于推进阶段，还有诸多问题需要优化和完善，因此要高度重视。文章以四川省绵阳市涪城区调研报告为基础，首先介绍了绵阳市涪城区农村集体＂三资＂规范化管理的基本情况，然后阐述了绵阳市涪城区农村集体＂三资＂规范化管理的创新模式、主要做法、收获成效，并提出一些完善建议，对提高我国农村集体＂三资＂管理水平具有一定的参考意义。
　　关键词：农村 集体 三资 规范化管理
　　着农村深化改革的深入，我国农村社会经济出现了新情况和新挑战。2009年农业部《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》明确指出，要加强农村＂三资＂管理。2013年，农业部、财政部、民政部、审计署《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》中指出，村级财务管理是管好用好农村集体资金资产资源，发展壮大集体经济，依法保障农民集体收益分配权的重要基础和保障。因此，分析绵阳市涪城区农村集体＂三资＂规范化管理的创新模式、主要做法、收获成效，探讨一些完善对策，对全面实现区域内农村集体＂三资＂财务电算化、管理网络化、稽核精细化、产权股份化、交易市场化、运作规范化、监督实时化、发展持续化等目标，提升农村＂三资＂管理效率，有力推进农村基层民主政治建设和党风廉政建设，壮大农村集体经济繁荣，维护农村社会和谐稳定具有一定的意义。
　　一、绵阳市涪城区农村集体＂三资＂规范化管理基本情况
　　绵阳市涪城区自2013年7月启动了农村集体＂三资＂规范化管理工作以来，全区12个乡镇、130个村（居）、930个社（组），全部纳入了农村集体＂三资＂规范化管理，对农村集体＂三资＂进行了全面清理核查，建立了＂三资＂信息平台数据库和管理台账，完成了资产、资源、资金数据录入。目前，＂三资＂信息网络监管平台已正常运行，区级监管部门和乡镇有关人员可通过授权的监管账号进入监管平台，农户也可凭本人身份证号码登录查询本村（居）社（组）的＂三资＂信息。通过农村集体＂三资＂规范化管理建设，绵阳市涪城区实现了从以前封闭式抓财务管理向开放式民主管理、民主监督转变；从重点抓资金管理向全面加强资产、资金、资源管理转变，使全区农村财务管理工作走上了制度化、规范化轨道，农村集体＂三资＂管理水平得到了有力的提升。
　　二、农村集体＂三资＂规范化管理的重要性
　　当前由于我国乡、村各种利益诉求多元化，群众的民主意识不断增强，各级党委、政府都十分重视农村的＂三资＂管理工作。但农村＂三资＂管理工作仍较薄弱，近几年国家虽然加大了治理力度，但是仍然存在一些问题。
　　事实上，农村集体＂三资＂管理问题，关系到广大农民群众的切身利益。做好农村集体＂三资＂管理，已成为目前农村深化改革工作的主要任务。由于我国乡、村、组各项综合配套改革的不断深入，加强农村在＂三资＂方面的管理是农村产权制度改革的基础性工作，做好这项工作就能有效地推进农村集体经济和农村社会的发展，但目前农村＂三资＂管理工作还是不够成熟，容易受到相关诸多因素的影响，从而给村级＂三资＂管理工作长效稳定造成了一定的困难。因此，解决农村集体＂三资＂管理问题是解决＂三农＂问题的有效途径，对繁荣农村集体经济、推进我国社会主义新农村建设起着至关重要的作用。
　　三、主要做法
　　（一）创新方式，实现规范管理。首先，坚持在农村集体＂三资＂所有权、使用权、审批权、收益权＂四权不变＂的基础上，全面实行农村集体＂三资＂管理乡镇委托代理服务制度。其次，建立健全农村集体＂三资＂信息化网络监管平台，以现代网络信息技术为依托，通过＂三资业务＂＂三资监管＂和＂三资公示＂三大系统平台，实现纪检、财政、农业部门等对农村＂三资＂情况的统一集中网络管理、监察和风险防控，实现对农村集体＂三资＂的查询、公示、在线监管、统计汇总、分级管理的功能，实现对农村集体＂三资＂的区、乡镇、村、组＂四级＂网络实时管理。
　　（二）强化督导，确保管理质量。为确保全区农村＂三资＂管理规范化建设顺利推进，区农村集体＂三资＂规范化管理工作领导小组将各环节工作督查作为重点，分阶段制定督查方案，成立督查工作组，深入各乡镇、村，实地检查资料、听取工作进展情况，督促解决具体问题，与镇村干部及群众交流，进一步了解基层群众对农村集体＂三资＂管理和＂三农＂问题关注的重点，把握好工作进度和质量，确保各乡镇按时完成农村集体＂三资＂规范化管理工作任务，确保取得实效。
　　（三）完善制度，健全长效机制。为确保农村＂三资＂规范化管理的持续性，区农业局收集梳理了国家、省、市、区有关农村集体＂三资＂管理的政策文件，编制了《涪城区农村集体三资规范化管理政策读本》，分发到各乡镇、村居和区级相关部门，便于规范操作，保证各乡镇、村居和区级相关部门有据可依。同时制定了《涪城区农村集体三资规范化管理制度》，建立健全了＂三资＂管理的制度体系，探索建立长效机制。
　　（四）专业化管理，实现优质运行。强化常态化监督、专业化管理，2015年通过公开招标采购＂三资＂监管社会化服务，由有资质、有经验的专业技术公司专门负责对全区＂三资＂进行实时全面监管，督促乡镇及时完成账务处理，资产、资源及到期合同等的更新，通过监管平台动态监管＂三资＂管理情况，做好＂三資＂相关信息网络平台系统的日常维护。同时，针对部分乡镇工作经费不足、人员得不到保证、业务素质参差不齐等问题，统一由技术公司明确专人负责＂三资＂业务处理。全区各村居＂三资＂数据全部录入信息网络平台，区级监管部门和乡镇有关人员可通过授权的监管账号进入监管平台，农户也可凭本人身份证号码登录查询本村居的＂三资＂信息，实现＂三资＂优质运行。endprint
　　四、取得的成效
　　（一）增加了农村＂三资＂监管透明度。通过开展规范化管理工作，摸清了家底，规范了合同管理，强化了农村集体＂三资＂监管，规范了议事流程；设立了资产、资源动态式管理台账，明晰了农村集体＂三资＂产权，明确了农村集体＂三资＂主体和范围，对＂三资＂的分布、存量、结构和效益状况做到心中有数。利用公示、公开等民主管理手段，有效防止干部滥用职权、公器私用等情况出现，增强了农村集体＂三资＂管理的透明度。
　　（二）提升了农村集体＂三资＂监管能力。涪城区从机制上建立了一整套规范农村集体＂三资＂管理行之有效的办法，做到了＂民主理财，民主管理，民主监督＂。一方面加强了农村集体＂三资＂规范化管理的指导和服务，建立健全了各项制度，帮助和指导村集体经济组织依法规范合同、签订合同和履行合同；另一方面，农村集体＂三资＂规范化管理，提升了农村＂三资＂管理水平，确保了农村集体＂三资＂保值增值。
　　（三）增强了干部廉洁自律意识。推行农村集体＂三资＂规范化管理后，财务控制权等权力的监督和管理职能得到了有效的加强，将事后监管转变方向，置前操作，使村居集体的各项收支置于乡镇委托代理服务中心和群众监督下，有效遏制了违规违纪行为及集体资产流失，减少了不必要的村集体日常开支以及贪污腐败、随意处置集体资产、资源现象，有效提高了基层干部廉洁自律的自觉性。
　　（四）促进了农村和谐稳定。农村集体＂三资＂管理工作有效落实，针对性地缓解了农村财务管理混乱等村级集体＂三资＂管理一系列问题。通过创新农村集体＂三资＂规范化管理模式，达到了＂公开透明、民主理财、科学管理、全民监督＂的工作要求，因村居财务收支、资产处置而引发的矛盾纠纷明显减少，干群关系明显改善，有效促进了农村社会和谐稳定。
　　五、完善绵阳市涪城区村集体＂三资＂管理的对策建议
　　（一）建立健全审计监督机制。首先，健全农村＂三资＂财务管理制度和审计制度。完善村集体资产统计账簿管理、集体资产档案合同管理、集体资产评估机制，完善村干部任期和离任审计制度，确保农村集体＂三资＂管理有据可依。其次，扩大审计范围，将有关农村＂三资＂管理各项工作纳入到审计范围，保障农村集体＂三资＂管理的有效实施，增强审计监督的效用。再次，加大社会审计机制。换届审计、重大项目等重大财务活动可以委托社会审计机构，也可雇佣注册会计师参与审计活动。最后，积极探索＂双审制度＂新型审计模式，将内部审计机制与社会审计机制有机结合，可以起到互相制衡、互相监督的作用，充分发挥审计监督机制最大的职能效应。例如五华县以网上公开招标的方式，聘请广东华新和北京永拓两家会计师事务所，对全县412个经联社、34个居委会2014年至2015年的财务收支情况进行审计，对各村（居）审计中发现的问题，召开专题会议进行现场反馈，责令限期整改。
　　（二）探索社会会计委托代理模式。以往的村集体的财务管理模式基本上就是＂村账村管＂＂村账乡管＂＂双代理制度＂等，但近几年这些财务管理模式的弊端逐步显现，难以满足现代农村集体＂三资＂财务管理的现实需求。绵阳市涪城区村集体＂三资＂管理虽然开展了信息化、网络化的财务管理系统，但还是要遵循实质大于形式的原则，手工账仍然是必不可少，原始凭证还是最直接的依据体现。因此，建议探索社会会计委托代理模式。杨银川（2013）认为，引入会计师事务所及代账公司来委托代理村集体财务的管理工作，由村民公开民主招标的会计师事务所签订委托书，村级的财务工作由会计师事务所全权代理，充分发挥会计师事务所的社会监督职能和专业性财务管理水平，有效完善过去村集体财务管理模式的不足。
　　（三）建立定期＂三资＂清查机制。清理好农村集体＂三资＂权益关系，保护好村集体和农民的基本权益是农村集体＂三资＂规范化管理的重中之重。绵阳市涪城区村集体＂三资＂管理虽然建立了＂三资＂信息平台数据库和管理台账，完成了资产、资源、资金数据录入，实现了实时监控，但没有完全遵循实质重于形式的会计原则，没有彻底做到账据相符、账表相符、账证相符、账账相符、账实相符，清产核资不彻底。因此，建议引入社会监督机制，建立财产清查公示机制，提高财产清查的透明度和公信力。可以引入会计师事务所、资产评估机构等中介机构定期对村集体＂三资＂进行验资和清查，并出具正式清产核资专项审计报告，按月或按季公开公示，自觉接受农民群众的民主监督。
　　（四）加强对乡村干部、财务人员及相关工作人员的教育培训。2013年7月，涪城区开展了农村集体＂三资＂规范化管理培训。但是通过调查发现，乡镇以下的干部，由于文化水平不高，对财务知识的理解还是不到位、不透彻。经过集中培训也只能起到一个简单的认识，不能运用到实际工作中。此外，村、乡（镇）财务工作人员对整体村集体＂三资＂管理的流程和业务不是特别熟悉，针对集体＂三资＂管理的财务知识不完善。为此，建议加强干部群众的理财意识。从意识和思想上入手，让干部群众充分了解村集体＂三资＂管理的重要性，让其充分认识到村集体＂三资＂管理与自身的利益关系，调动干部群众的主观能动性。其次，加大对乡村干部、财会及相关工作人员财务知识的更新和学习，对＂三资＂管理工作人员进行业务教育培训和指导，制定专门岗位，加大专业人才引进，壮大农村集体＂三资＂管理队伍，提升农村集体＂三资＂管理和服务水平。再次，积极与社会教育公共机构合作，培养和培育农村集体＂三资＂管理专业人才。可以和职业学校、高校及社会教育培训机构签订合作协议，发展订单式专业人才供应机制，或者邀请高校、职业学校及社会教育培训机构的专家教授和具备专业技术职务的专业教师来乡（镇）、村定期授课，提高干部群众、财务人员及其他工作人员的专业知识。
　　六、结语
　　综上所述，我国深化农村改革还面临着很多挑战和机遇，其中，农村集体＂三资＂管理尤为突出，处理好农村集体＂三资＂管理，不仅可以加快农村经济，而且还可以解决农村社会存在的现实问题以及隐含问题。因此，要高度重视村级集体经济资产、资源、资金管理。通过调研发现，绵阳市涪城区农村集体＂三资＂规范化管理还存在一些问题。针对这些问题，笔者建议在建立健全审计监督机制基础之上，探索社会会计委托代理模式，建立定期＂三资＂清查机制，加强对乡村干部、财务人员及相关工作人员的教育培训。
　　参考文献：
　　[1]李跃，张进友.五华强化农村＂三资＂监管[N/OL].梅州日报，2016-10-14.
　　[2]杨银川.我国村级财务的会计师事务所代理服务研究——基于制度变迁和演化博弈的视角[D].浙江财经大学，2013.
　　[3]周强.村级财务管理症结分析[J].商業会计，2016，（20）.
　　[4]马行智，唐永金.农村财务管理问题与对策[J].中国乡镇企业会计，2016，（06）：98-100.
　　[5]绵阳市财政局.涪城区开展财政支农＂三资＂管理培训工作[EB/OL].http：//www.my.gov.cn/MYGOV/150637529706528768/20130912/812570.html，2013-09-12.