政府性债务预算之焦作试验
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地方政府债务风险，这把＂达摩克利斯之剑＂到底什么时候将会落下，可能还没有人能够真正说得清楚。但当前围绕地方债务管理所进行的热点争论和观点交锋，国家政策与地方利益之间的博弈，以及管理控制与寻机突破的冲突，已经现实发生。财政部门尤其首当其冲，在地方债务管理上处在矛盾的焦点，如何管债？如何用债？如何偿债？为此，焦作市财政部门积极探索提高政府债务管理水平的方法和防范化解政府债务风险的新思路，对内外债统管、债务清理和试编政府债务预算进行了创新式探索。
试行政府债务预算的主要做法
截止2009年底，焦作市本级（不含高新区）政府性债务余额比2008年底增长20.65%，其中：直接债务余额占债务总额的83.87%；担保债务余额占债务总额的16.13%。结合焦作市目前政府性债务实际情况，经过慎重分析研究并报市领导确定，出台了《焦作市政府债务管理暂行办法》等相关文件，制订了具体工作步骤，概括起来就是＂清理、归口、甄别、对接、还付＂。预算是一个完整的过程，这几个环节基本体现了编制政府债务预算的客观要求。
（一）归口试编政府性债务预算
1清理。是指对政府性债权债务构成分布，实施和偿债情况进行一次全面清查。2003年焦作市用了两个月时间，组织力量对过去由财政部门内部各口管理的各类政府性债务进行了认真的调查统计，理清了项目，整理了档案，进行了分类，澄清了底数。
2归口。在清理债务基础上，焦作集中政府性债务统一管理职能，改变财政内部预算、国库、经建、综合、债务都管债务而债务科只管外债的状况，实行由债务科内外债务统管。为此，特下发了《关于焦作市政府内外债归口管理的通知》（焦财办〔2003〕27号），规定将分散在财政部门不同科室的政府债务的举借、使用、偿还、监督全过程监管职能统一归口债务科管理，并于2003年5月31日前完成了交接工作。焦作市政府性债务管理基本实现了内外债统一归口管理。
3甄别。在清理统管基础上，对政府性债务类别进行区分，分类管理。焦作财政将政府性债务分为三类：一类是财政作为直接借款人的债务，如：日元贷款广电项目等；二类是财政作为第一担保人的债务，如：国家开发银行城建贷款等；三类是通过财政渠道申报由单位实施并还贷的公益或公共基础设施项目。对第一类债务，公益项目其所需偿债本息全额打入本级预算；对第二类债务，首先要求承债人制定偿债计划，并按计划组织清收偿债资金；对第三类债务，则由财政部门负责统计，告知，催缴，财政预算不予安排。
4对接。政府性债务预算编制按照＂两上两下＂程序，对偿债资金安排进行对接。一是下发关于编制年度本级政府性债务预算的通知，明确编制焦作市本级政府债务预算的目的、范围、口径、报表构成和编制政府性债务预算的具体要求。二是各预算单位根据本部门的实际情况预测年度举借的项目、数额和偿还本息的计划。三是预算编制局对预算单位报来的债务预算进行认真审核，并对需政府财政归还的项目举借数额和偿还资金来源进行预测。四是根据财政支付能力确定预计举借政府性债务的规模、数额和偿还本息的资金来源，提交政府，人大备案后执行。
5还付。偿债资金的归还与支付实行专户管理。在国库科开设＂焦作市政府性债务资金专户＂，所有政府性债务资金收付均在此账户统一核算，债务资金借入、配套资金安排、债务本息偿付统一进入该账户核算。在资金还付过程中，焦作还加强了＂三监管＂。一是协议监管，按照有关贷款协议规定向有关县市区和市直单位下达到期政府债务本息的偿还计划通知单，督促有关部门积极筹备资金，按时归还到期本息；二是财务监管，财政担保或承诺的政府债务，由债务资金的使用单位进行会计核算，财政部门根据协议内容，项目单位的资金使用及归还情况设立备查账进行明细核算，并可随时对使用单位相关财务进行核查；三是财政监管，项目单位必须定期向财政部门报送项目资金使用情况和偿债资金来源计划表，反馈落实偿债资金情况。
（二）政府性债务预算包含的主要内容
焦作市政府性债务预算编制的主要内容包括：政府性债务当年整体情况和预算年度举债规模、偿还情况；政府性债务收支预算；政府性债务还本付息资金来源预算；政府性债务项目支出资金来源及明细。
具体报表有：焦作市政府性债务收支预算平衡表、焦作市政府性债务收入预算明细表、焦作市政府性债务支出预算明细表、焦作市政府性债务还本付息预算明细表、焦作市政府性债务余额变动情况表、焦作市政府性债务分项目收入预算明细表、焦作市政府性债务分项目支出预算明细表、焦作市政府性债务分项目还本付息预算明细表、焦作市滚动（三年）债务预算项目支出计划表、焦作市滚动（三年）债务预算资金还款计划表。
（三）完善规范政府性债务预算
1. 为加强政府性债务管理，规范焦作各级政府及其所属部门举借和偿还政府债务的行为，防范和化解政府债务风险，出台了《焦作市政府债务管理暂行办法》。《办法》中对政府债务举借的申报程序、政府债务资金的使用管理、政府债务的偿还和风险管理、政府债务的监管及政府贷款项目的绩效评价进行了明确规范和严格要求。
2. 为了进一步完善政府性债务预算的编制内容和编制方法，使其在实际工作中发挥有效的作用，在2006年政府性债务预算编制的基础上，每年对政府性债务预算的报表结构和体系不断加以完善，形成了目前的政府性债务预算、执行及决算一套完整的报表体系。同时，为了确保债务预算的完整性和真实性，还相应设立了＂焦作市政府性债务资金借入台账＂、＂焦作市政府性债务资金借出台账＂、＂焦作市政府性担保债务台账＂和＂焦作市政府性债务配套资金台账＂等，从制度上保障政府债务预算的有效实施。
债务管理改革中存在的问题及其原因分析
编制政府债务预算是一项开创性的工作，没有现成经验和模式，地方政府还处于初步的试验阶段。用预算管理的机制和手段将政府性债务收入和支出规范化、法制化，保证了偿债资金的安排落实，提高了政府偿债信誉、化解了或有财政风险。在不断探索中，焦作市本级没有再发生过因政府性债务到期不还而由省财政预算扣款的现象。此外，政府债务资料、统计数据的真实完整性也得到了保证，财政部门对债务宏观情况的把握能力、预见能力和可控能力都有所增加。但在探索过程中也遇到了许多问题需要研究和解决：
债务规模逐年增长，政府还款压力大。近两年焦作已进入还款高峰期。政府举债资金投向大部分用于城市基础设施建设等项目，这些投资为提升城市功能、改善民生和培植财源打下了基础，对经济社会发展起到了积极的推动作用。但是，由于这些项目绝大多数是公益类项目，没有直接经济效益，需要由财政性资金偿还到期债务，因此给财政造成了较大的还款压力。
部分政府部门的举债程序不规范、债务结构和规模不合理。首先，个别政府部门举债行为不规范，没有按照《焦作市政府债务管理暂行办法》等相关政府规范要求执行，举借债务时没有通过财政部门，并且没有整体的借债规划和还款计划，导致借债主体分散、还款主体错位。一旦这些部门无力偿还贷款，绝大部分债务最后就会由财政部门被动兜底，势必会给财政带来较大压力;其次，银行将贷款资金直接拨付至借款单位，财政部门对各部门借款资金的拨付、使用和项目执行情况缺乏有力的监督手段。
急剧增长的政府债务总量与偿还机制错位。一方面是政府债务急剧增长，另一方面是偿债资金渠道单一、还款任务艰巨，导致财政运行风险加大。由于政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程，项目建成后不能形成直接的收益，政府又没有规定固定的还款来源渠道，大多数政府债务偿债资金来源都集中在土地出让收益等渠道上。若遇土地出让不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策，将会导致债务不能按期偿还，形成债务风险。
对政府债务项目的实施监督和绩效评价还有很大差距。由于人力和手段有限，项目现场监督几乎没有开展，绩效评价难以进行，政府举债投资建设的项目经济效益、社会效益得不到及时评价、反馈。
对迅速膨胀的政府债务还未建立起对包括债务规模、结构、偿债能力、否决机制在内的预警体系，经济生活中的乱举债、挤预算的潜在风险依然存在。
产生上述问题的原因是多方面的，首先是债务管理不够规范、完善。目前，国家并没有出台相应的政府性债务管理制度和法律法规，没有明确的政府性债务风险预警指标，没有明确的债务偿还机制，对于借款的使用、管理、偿还也没有明确的计划和责任。焦作市虽然出台了《焦作市政府债务管理暂行办法》等政府性债务管理文件，但是有些部门并没有严格按照要求执行，仍然存在多头举债等现象。
其次是举债存在一定的盲目性。一些部门在举借债务时对项目建设的可行性研究、项目建设资金计划、项目建设进度管理、项目资金的适时需求、项目融资到期偿还资金来源计划等方面研究不够、计划不周，在无足够资产作抵押的情况下，依靠政府信誉向银行提供担保进行贷款，盲目融入大量资金。
再次是财力增长速度和城市基础设施建设等公共需求增长速度不成正比。一方面，城市建设规模在不断扩大，建设资金的需求量在迅猛增长；另一方面，财力增长速度有限，不能满足城市建设不断增长的速度，因而导致政府债务规模逐年扩张。
最后是财政部门缺乏有效的催收手段,无法有效督促贷款单位及时偿还到期债务,影响财政正常运转。
做好政府债务管理改革工作的
对策建议
由于政府债务管理改革工作处于探索和起步阶段，针对改革中存在的问题及其成因，为进一步做好政府性债务预算编制工作，焦作市财政局提出如下对策建议：
明确政府性债务预算编制的内容。焦作目前编制的内容仅包括政府债务，也就是由政府直接借入或担保的债务。2009年焦作将政府债务定义为政府性债务，是指地方政府及其职能部门、有财政经常性拨款的事业单位、地方政府及其职能部门所属基础设施型投融资公司为提供基础性、公益性建设项目直接借入或依法提供担保形成的债务，但在法律上不需要财政性资金直接偿还或担保的债务、不纳入地方政府性债务范围。如教育等部门自行举借的债务以前因为担心将这部分纳入债务预算后，负担偿债责任。从实际情况看，尽管法律法规对地方政府和部门的举借债务限制比较严格，但各部门规避法律规定举借债务已经非常普遍。与其任各级政府和部门隐性举债，导致债务规模失控，影响地方经济安全和社会稳定，不如明确规范和约束部门举债行为，同时配套建立规范的管理制度，开明渠堵暗道，使地方政府性债务公开化、透明化，实现政府性债务资金管理的规范、安全和有效。
确定地方政府性债务的管理模式。审计及发改等部门认为，在上级政府批准的债务规模内，所有政府性债务均由财政部门统借统还，通过归口举借加强管理，降低多头举债的管理风险。对此，焦作参考了国际成熟做法，认为，应对不同债务区别举借，即对没有对应偿债收入来源的一般债务，如学校的教学设施举债，原则上由财政部门统一举债，再通过预算安排到相关部门和单位；有对应经营性收益或制度性收入作为偿债来源的专项债务，如收费公路等，可以由相关职能部门或所属法人主体按规定程序经相关部门批准后举债。这样做，既有利于根据债务性质区别管理，理顺债权债务关系，也利于调动部门加强债务管理的积极性和责任感，减少债务人消极还债的现象。但这部分债务应在财政部门登记造策，并编入政府性债务预算。
完善政府性债务预算正常运行的保障机制。对县（市）、区政府性债务进行预警。按市、县（市）、区分别设置绿色通行区和红色警戒区、超债务预算的审批、偿债准备金使用的审批等等。各区预警指标临界值如下：
焦作市政府性债务预警指标
临界值
债务率=债务余额（直接债务100%、担保债务30%）/政府综合财力*100%
新增债务率=新增债务/债务余额（直接债务100%、担保债务30%）/政府综合财力*100%
债务逾期率=逾期债务/债务余额（直接债务100%、担保债务30%）/政府综合财力*100%
制定科学的举债规划。各级政府及其部门举借债务规模应与焦作市经济和社会发展实际水平相适应，避免过度举债。应针对国民经济和社会发展的实际情况和财政承受能力制定系统的举债规划，将政府债务纳入预算管理，根据财政预算确定债务规模。
建立偿债责任制和责任追究制度。对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债、搞低水平的重复建设、造成损失浪费，或因工作失职造成无法按期偿还债务的情况，要追究直接责任人的责任。同时，要将债务的借、用、还全部纳入领导干部政绩考核范围。将单位的债务管理、项目建设效益、债务偿还情况作为领导干部综合考评考核指标之一，从而加强领导干部的责任感，防止债务管理中的短期行为和过度举债。
完善债务动态监管机制。通过事前评估、事中跟踪、事后问效的方式，逐步加强项目财务监督和绩效评价。对重大项目应及时、准确地掌握项目贷款及配套资金等的使用情况，有关部门应加强稽核检查力度，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模。政府性负债建设项目完工后，财政、发改委等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。
逐步建立政府部门债务信用等级体系。规范债务资金管理、提高资金使用效益、提高举债部门的责任意识。对不及时偿还到期债务或者是项目执行不到位、债务资金使用不规范的单位，应加大其今后举借债务的难度系数。
建立政府性债务管理的相关机构间协作机制。加强财政部门与投资审批部门和金融机构的协作，积极与银行等金融机构密切联系协商，使其配合财政部门工作支持政府债务监管，构筑起对债务人和债权人的双向监控体系。
推行预算公开增强政府性债务预算管理透明度。在深化财政综合改革中不断推行预算公开，增强政府性债务预算编制、执行等全过程的透明度，强化举债单位的预算意识，增强单位举债的计划性和针对性，为真正实现政府举债的公开透明、科学规范奠定基础。完善充实政府债务预算报表和决算报表，更为全面地反映政府性债务的全部内容，并向全社会网上公开，使政府债务预算从神秘走向阳光。一方面减少重复建设和资金浪费，将举债资金切实投入到群众最需要的公共项目上，实现公共财政资源优化配置；另一方面提升民主理财水平，使公民更易表达监督意愿，有助于促进政府债务资源更合理更充分体现民意，提高政府债务资金使用效率。
(作者系河南省焦作市财政局局长)