焦作债务管理十年探路

　　地方政府债务应如何管理？一个问题，或涉及多种答案，何为正解，恐怕难有唯一的标准。以焦作市为例，寻找正解的道路已走过了十年。随着一套系统化的管理机制逐渐明朗，回头去看，在各种契机下，焦作财政结合了自身的发展因素，走出一条债务管理的探索之路。
　　家底清楚，才能量力而行
　　2000年前后，焦作市抓住资源枯竭型城市转型机遇，着力调整产业结构，加快区域城市化进程，一、二、三产业全面协调发展，公共基础设施逐步完善，城市面貌得到巨大改观，实现了由＂黑色＂印象到绿色主题的转变。但同时，也形成了大量政府债务。
　　举债资金在缓解财政建设资金不足、加快经济社会事业发展等方面发挥了重要作用，与此同时也带来了一些问题：一是各级、各部门举债发展积极性高涨，造成多头举债，债务主体不清，偿债责任不明确；二是将举债资金当做财政资金，盲目举借，不考虑效益、产出，债务投资失误频出；三是财政内部五龙治水，管理弱化，胸中无数，难以对政府债务进行全面、具体、有效的监管；四是大量隐性债务爆发，显性债务偿还资金不落实，造成对预算执行的严重冲击，干扰了政府对各项事业发展的正常资金安排。这些问题的存在，引起了市领导、局领导的高度重视和认真思索，市政府多次召开会议研究，要求财政部门要加强全市政府债务的管理，减轻债务压力。
　　2003年初，焦作市提出了＂澄清底数，内外统管，纳入预算，加强监督＂的总体思路，按照＂清理、归口、甄别、对接、还付＂五步程序，在步骤安排上，先进行债务清理，摸底调查，后进行内部统一管理，再进行政府债务预算编制，环环相扣，步步相接，平稳实现了新旧管理模式的转变，政府债务管理步入了良性运转轨道。
　　2005开始，焦作市在全省率先编制债务预算。2006年11月20日财政部《特供信息》刊发河南省焦作市试编政府债务预算的主要做法和内容。2008年6月12日财政部预算司《情况反映》第19期印发了以＂编制债务预算 提升管理水平＂为主题的焦作市编制政府性债务预算的经验介绍。2007 年河南省全面推广焦作市经验，在全省范围内推行政府性债务预算编制。
　　焦作市编制政府债务预算，在全国复式预算制度改革和完善的实践中进行了一次大胆尝试，使原来不清晰、不透明的部门债务更加公开，部门及各级政府举债行为更加规范，到期债务的资金来源得到初步的保障。同时，直接防范和降低了财政风险，增强和提高了融资能力，2008年，焦作市政府提出并经市人大常委会审议通过，获得重点项目融资规模23.42亿元。截止2009年底，焦作市本级（不含高新区）政府性债务余额比2008年底增长20.65%。
　　有章可循，才能规范运作
　　没有规矩，不成方圆。加强政府债务管理，必须要有＂尚方宝剑＂。焦作市政府出台了《焦作市政府债务管理暂行办法》等相关文件。对政府债务举借的申报程序、政府债务资金的使用管理、政府债务的偿还和风险管理、政府债务的监管及政府贷款项目的绩效评价进行了明确规范和严格要求。
　　焦作市政府性债务预算编制的主要内容包括：政府性债务当年整体情况和预算年度举债规模、偿还情况；政府性债务收支预算；政府性债务还本付息资金来源预算；政府性债务项目支出资金来源及明细。
　　1995年11 月2日，国务院第三十七次常务会议通过了 《中华人民共和国预算法实施条例》。其中，第二十条规定，＂各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。＂而许多经济学专家提出，无论从政策上还是理论研究界，政府债务预算应作为复式预算的一个重要组成部分，引起各级政府部门的关注，并实施积极的探索和研究。
　　2008年5月，焦作市专门参加了财政部预算司债务处、科研所专家及山东、河北、云南、浙江等省的业务骨干组成的研究团队，专门研究地方政府性债务预算的管理的有关问题。大家认为，预算控债，还需要制定更加严格规范的制度。同时，应有长期考虑，即要编制政府债务规划。该规划应涵盖本年及未来两年的三年滚动管理规划，目标是建立一个可预见且长期的各级政府债务管理政策体系，是政府债务管理的核心，也是编制政府债务预算中确定债务收入的依据，也是控制各级政府债务规模一个方法。在债务规划制定过程中，根据本地经济发展趋势，发改委提出建议书，财政等部门都要参与，最后由人大批准。该规划对各级政府债务管理的总原则、成本与风险控制管理的总目标、地方政府债务的规模与结构、外债的比重和偿还等予以明确规定，并对政府债务决策的基础、商业银行的意见和债务管理的评估分析分别加以说明。
　　绩效管理，才能规避风险
　　债务管理是一项长期而艰巨的工作，还有许多问题需要研究以待解决。例如，债务规模逐年增长，政府还款压力大，特别是近两年我在进入还款高峰期后，由于政府项目绝大多数是公益类项目，没有直接经济效益，需要由财政性资金偿还到期债务，因此给财政造成了较大的还款压力。
　　有关专家指出，如何解决急剧增长的政府债务总量与偿还机制错位是一个难题。一方面是政府债务急剧增长，另一方面是偿债资金渠道单一、还款任务艰巨，导致财政运行风险加大。由于政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程，项目建成后不能形成直接的收益，政府又没有规定固定的还款来源渠道，大多数政府债务偿债资金来源都集中在土地出让收益等渠道上。若遇土地出让不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策，将会导致债务不能按期偿还，形成债务风险。
　　焦作市财政局副局长张继东也认为，目前，对迅速膨胀的政府债务还未建立起对包括债务规模、结构、偿债能力、否决机制在内的预警体系，经济生活中的乱举债、挤预算的潜在风险依然存在。同时，由于财政部门人力和手段有限，债务项目现场监督和绩效评价难以进行，政府举债投资建设的项目经济效益、社会效益还得不到及时评价、反馈。
　　如何增加政府债务预算的透明度，更是当前需要考虑的事情。随着公共财政体制机制创新进程的加快，如何实现公平透明理财、科学民主决策是财政部门首先要考虑的原则。预算项目的决策中要体现科学、规范、公开、公正的原则，重大债务预算项目要经过项目预选、项目公示、专家论证、社会听证和人大质询等环节的工作，是全程性的系统监控过程。
　　今年，焦作市又出台《关于编制焦作市本级政府性投融资预算的通知》，对政府债务管理开始新的探索和尝试。