应对通胀下的低收入人群补贴机制
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方 琼
随着国家统计局8月份公布的一组数据，一度令人担忧的经济二次探底风险渐逝去，新一轮通胀高企之忧又袭来。货币政策收紧的靴子落地在即，同时提高工资水平的呼声愈演愈烈，低收入人群该如何应对通胀压力?政府又能在补贴机制上有怎样的创新?湖北省赤壁市通过对全市低收入群体现状的调研，从规范化、制度化层面提出进一步完善和改进低收入群体物价补贴机制的对策与建议。
低收入人群面临通胀冲击
今年以来，赤壁市居民消费价格总水平呈持续上涨趋势，上半年全市居民消费价格总水平同比涨幅为1.44％，给居民生活特别是低收入人群生活带来负面影响。由于低收入家庭收入低，底子薄，防御市场波动等风险的能力差，持续的物价上涨已经对其正常的温饱生活产生较大冲击，使他们生活更加艰难。由于这部分家庭数量不少，所带来的连锁反应也将影响到赤壁市城市居民总体生活水平的提高和和谐社会的建设进程。
首先应明确一个概念，何为低收入人群?低收入人群是以收入作为主要依据来划分的群体，是一个相对于高、中收入群体的概念。目前，我国划分低收入标准的方法基本分为两种：一是民政部门和社会保障部门进行社会保障的困难群体，它是指领取最低工资、失业保险和城乡低保的各类人员；二是统计部门将住户按人均收入从低到高排序，把那些处于最底层的5％、10％、20％的居民家庭定义为低收入户，并据此编制低收入居民消费价格指数。本文研究的对象主要为城乡低保对象和统计部门所定义的低收入户。据统计，上半年赤壁市低保对象为城镇23276人，农村15520人，低保标准分别为每人每月135元和59元；2009年统计部门调查的低收入户中，城镇按10％低收入户计每人每月可支配收入约260元，农村按20％最低收入户计每人每月纯收入约200元。
在明确了低收入人群的定义后，再来看物价上涨带来的负面作用就显而易见了。据统计，2010年上半年赤壁市10％低收入户因价格上涨月人均多支出32元，2010年一季度、二季度、三季度低收入家庭因价格上涨人均将比上年分别多支出167元、257元、280元，月人均多支出31元左右，相当于价格每上涨1％低收入居民每人每月将多支出3.3元。因此，低收入家庭对社会保障的需求更为迫切。从赤壁市城镇困难群众家庭调查情况看，30.8％的家庭担忧物价上涨；14.4％的家庭经常为日常生活费用收不抵支而担忧；27.6％的家庭希望政府能提供最低生活保障金；15.2％的家庭希望买到低价日常生活用品；8.5％的家庭希望得到粮油价格补贴。
物价补贴机制现状及问题
为确保低收入人群、特别是城乡低保家庭的生活必需，赤壁市建立了价格调节基金，拨出财政补贴专款，向低收入人群发放临时性的物价补贴，这种非常时期的应急性措施虽然产生了一定的效果，但还存在一些有待完善的地方。
2006年，赤壁市出台了《关于对低收入人群实行基本生活消费品价格上涨动态补贴的意见》(以下简称《意见》)，标志着赤壁市对低收入群体生活补贴与价格上涨幅度相挂钩的动态补贴机制正式建立。《意见》对因价格上涨需补贴的幅度、补贴时间和对象作了明确规定。当低收入居民消费价格指数涨幅在3％～5％之间的，政府给予低保对象不低于半个月当地全额最低生活保障金标准的物价补贴；当低收入居民消费价格指数涨幅在5％～10％之间的，政府给予低保对象不低于一个月当地全额最低生活保障标准的物价补贴。其他因下岗、患重大疾病、受灾害影响等造成生活特别困难的人员和确定的其他应当救助的对象，参照上述标准，给予相应的一次性物价补贴。2007年，针对价格上涨幅度较大的实际，按《意见》确定的原则，全市先后3次对困难群众发放了物价补贴，相当于补贴标准为城镇低保对象每人每月25元、农村低保对象每人每月15元。
然而现行的物价补贴机制在以下几方面仍存在一定的问题：
补贴时间滞后。《意见》规定，在市场价格较快上涨的年份，政府应给予困难群体一年一次价格补贴。由于按年补贴，受补贴金额测算时间所限，补贴金发放通常在下一年度，滞后于困难群体实际生活困难发生时间。而困难群众当年收入基本上都用于即期消费，如果不及时补贴，生活水平将受到影响。为解决这一矛盾，2007年以来赤壁市对困难群众价格补贴发放已由一年一补调整为半年一补，2008年又3次预发了价格补贴。但是，目前《意见》规定的补贴时间仍不能适应当前补贴工作的实际需要。
补贴标准偏低。今年上半年，以粮食、豆类、菜类为代表的食品类价格较大幅度上涨，导致困难群众实际支出额较大幅度增加。2008年赤壁市低收入居民基本生活费用价格同比涨幅为6.5％。据测算，仅食品类支出，2008年就比2007年人均增支162元，即月增支22元左右。而按照《意见》规定，低收入居民享受一个月当地全额最低生活保障金标准的价格补贴仅15元，月左右，尚不能弥补仅食品类价格上涨导致的增支部分，远远低于其总体基本生活消费品价格上涨导致的实际消费增支额。
以同比指数作为单一的补贴依据不尽合理。现行价格补贴以全年消费价格同比指数(即当年消费价格与上年同期之比)为补贴依据，目前公布的低收入居民基本生活费用价格指数也均为同比价格指数，但同比指数含有翘尾因素(即上年价格上涨对当年的滞后影响)，难以科学反映当年价格上涨对低收入居民的影响，而且影响补贴效果的充分发挥。
在补贴对象、经费保障等方面需进一步加强部门间的协调。目前，赤壁市编制价格指数时所调查的低收入居民与实施价格补贴的低保对象关联不大，且除低保对象外，《意见》规定的其它价格补贴对象还包括因下岗失业、患重大疾病、受灾害影响等造成生活特别困难的人员等，这些边缘群体由于在就医、就学、住房等方面缺乏系统性或制度性的补助或优惠政策(如低保户享受的就医零起点救助等)，价格上涨对其阶段性影响可能更为突出，但由于缺乏明确的协调机制，部门间意见较不统一，大部分低保外困难群众难以享受到价格补贴。据了解，目前全市仅5000人享受到物价补贴。从经费看，与生活补助及慰问金相同，低保对象的物价补贴明显高于往年，也高于生活补助、慰问金等专项支出。但是，由于价格运行的非稳定性及价格补贴的非常态性，部门之间对物价补贴发放标准的意见不尽相同。
完善物价补贴机制四部曲
为保持的社会和谐稳定，必须完善和改进低收入人群的物价补贴机制和运行程序，解决决策过程中的盲目性和主观随意性，让困难群众吃上生活水平不因物价上涨而降低的＂定心丸＂。
改进和完善低收入居民基本生活费用价格指数编制方案
为更好地发挥低收入居民基本生
活费用价格指数在困难群众价格补贴和调整最低工资等方面的作用，赤壁市指数编制方法在以下方面需进一步完善：
编制时间及内容应更准确地反映低收入群体的实际情况。目前，赤壁市低收入居民基本生活费用指数按季编制，且反映内容为同比指数。为更及时全面地反映低收入居民生活状况，建议进一步将低收入居民基本生活费用指数按月编制，并将环比指数及定基比指数一并纳入编制内容，与赤壁市居民消费价格指数编制方式相统一。
调查户范围应适当扩大。为提高价格补贴的针对性和实效性，要开展以低保户为主要调查对象的基本生活费用支出专项调查，即将纳入调查的低收入户与经民政部门核准并登记的低保户尽可能相衔接，并以此作为编制权数的重要数据来源。同时，建议将贫困大学生和拥有城市暂住证(居住半年以上)的外来打工人员也纳入低收入居民消费调查范围。
代表规格品的选定应更贴近低收入居民消费特点。低收入群体与中等收入群体、高收入群体的消费差异不仅仅体现在消费结构的差异上，更重要的是体现在商品和服务具体品种的差异上。由于低收入居民消费的商品和服务常常属于削价淘汰品种，市场寿命往往比较短，规格品缺失现象时有发生，因此还须定期调查核实，加以及时调整。同时，根据低收入居民的消费特点，以及低收入居民应对涨价更倾向于减少消费量或寻求替代品的特点，在选规格品时更应强调其异质性。
价格采集时间的选择应符合赤壁实际。由于赤壁市经济发展相对滞后，居民收入水平较低，以全省平均低收入居民消费价格指数作为我市对困难群体实行价格动态补贴的统一标准不能真实地反映全市的实际情况，还需选择我市的若干个发展水平不同的乡镇。在采价的具体地点和时间方面也应当根据低收入群体的特点，以集贸市场、小商品批发市场、超市、街头小店为调查地点，并选择低收入居民的惯常采购时间。
建立更为灵敏的低收入人群生活指数与补贴联动机制
提高补贴的时效。要根据居民消费价格总指数年度变动情况和低收入居民消费价格指数的变动情况，研究制定最低工资、失业保险金、最低收入保障线及离退休人员基本养老保险与城镇低收入居民消费价格指数的联动机制方案。如果发生长期变动，应根据变动情况适当调整最低工资、失业保险金、最低收入保障线水平。为有效缓解即期价格上涨对低收入群体日常生活造成的压力，建议进一步调整对困难群众的价格补贴时间，即改变当前按年或按半年补贴的办法，采取按季(或3个月)补贴办法，并力争于下季首月底前补贴到位。
建立同比指数与环比指数相结合的价格补贴办法。为使价格补贴更灵敏、更全面地反映价格上涨情况，建议将低收入居民基本生活费用的同比指数与环比指数相结合，作为政府实行价格补贴的标准。规定季同比指数达到某一值或环比指数达到某一值时即启动价格补贴，并视其不同涨幅进行分档补贴。结合已有的价格补贴政策及低收入居民承受能力，建议将季同比涨幅数超过或等于3％或连续三个月月环比涨幅超过或等于1％作为新增价格上涨补贴依据。
扩大价格补贴范围。作为一项惠及广大困难群众的政策，在考虑可操作性的前提下，应尽可能扩大补贴对象的范围。具体为：城乡低保对象、低保边缘对象及因下岗失业、患重大疾病、受灾害影响等造成生活特别困难的人员，具体补助范围由市劳动和社会保障局、市民政局、市物价局、市统计局、市财政局、市残联等相关部门协商确定。
完善价格补贴标准计算方法。仍以同比指数作为补贴的挂钩依据，对困难群众价格补贴实行不低于上年水平、根据上年实际水平与当季上涨程度相结合的原则考虑。低收入居民基本生活费用季同比价格涨幅超过或等于3％的，季度补贴标准不低于：上年每人每月低保金标准×当季低收入居民基本生活费用同比价格涨幅×系数×3(个月)。低收入居民基本生活费用连续3个月环比涨幅超过或等于1％时，3个月补贴标准不低于：上期每人每月低保金标准×3(个月)×当期低收入居民基本生活费用平均涨幅×系数。该系数根据单位价格上涨对低收入居民的影响程度确定。当同比与环比涨幅均达到启动条件时，价格补贴标准以同比价格涨幅为依据。
适时调整最低生活保障标准。最低生活保障标准应根据价格上涨幅度动态调整。当全年低收入居民基本生活费用同比价格涨幅超过3％时，应相应提高最低生活保障标准，增加的额度为：全年低收入居民年基本生活费用同比价格涨幅×当前低保标准。当全年低收入居民基本生活费用同比价格涨幅低于3％(包括持平或下降)时，原低保标准不予扣减。
加强价格调控，建立健全针对与低收入居民承受能力相适应的价格预警机制
加强与低收入群体生活关系密切的重要商品和服务的价格的监测。
做好应对价格波动的预警防范工作，特别是一些关系人民群众切身利益的重大价格政策的出台，要首先考虑到低收入群体的承受能力问题，认真研究、区别对待，尽量从政策上使这部分消费者的利益得到保障。
合理确定低收入居民消费价格＂预警线＂。由于低收入群体处于＂弱势＂地位，承受能力比较脆弱，承受市场价格波动的区间比一般意义上的消费者要低得多，应对价格上涨的心理和行为也要相对敏感。对此，当居民整体消费价格并未大幅至整体预警线时就要重视低收入群体的生活影响问题，并及时制定相应的价格补贴预案。
加强部门问协调沟通，探索建立各项社会保障措施相配套的动态调整机制
通过各类途径探索完善对低收入居民的长效补贴机制，明确将低收入居民消费价格指数作为政府调整最低工资、社会保障和社会救助标准的重要参考依据，并作为启动低收入群体生活补贴及核定补贴标准的重要依据，使价格联动机制作为城乡居民最低生活保障制度的补充，并与之衔接，共同构成低收入群体生活保障体系，有效维护社会稳定。健全党委领导、政府组织、部门负责、分工协作、相互联系的社会保障日常运行管理机制或联系会议制度。由物价、财政、民政、劳动、统计、残联等部门共同参与，加强横向之间的工作联系，互通情况、交流信息，明确职责，相互配合，定期或不定期地研究探讨社会保障工作形势，根据赤壁市经济发展实际情况修订完善相关的保障制度，探索建立与各项社会保障措施相配套的动态调整机制，充分发挥各项社会保障政策的效用。系统建立城乡居民最低生活保障、最低工资、失业保险金和基本养老金等社会保障和救济标准与经济增长和价格水平相适应的动态调整机制。