数字政府在政府治理现代化中的理论内涵
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张世璟 张严
摘要：信息时代背景下，社会生产力与生产关系得到重塑，人们的社会活动方式发生了巨大变化。社会现代化进程倒逼政府治理现代化，数字政府建设成为政府治理现代化变革的重要方向。面对数字政府建设过程中存在的问题与挑战，理清数字政府在政府治理现代化中的理论内涵，对政府治理现代化的全面推进有着重要意义。本文通过对政府治理现代化核心内容的分析与研究，探寻数字政府在政府治理现代化中的理论内涵，试图对政府数字化、智能化的现代性变革做出理论阐释，进而助力数字政府建设以及政府治理现代化的全面推进。
关键词：数字政府；政府治理现代化；数字技术
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0091-05
作者简介：张世璟，中共中央党校马克思主义学院硕士研究生；张严，中共中央党校马克思主义学院国外马克思主义研究所所长，教授。
20世纪中叶，第一台计算机问世，人类逐渐走入数字信息时代。在数字信息时代，由于社会生产力与生产关系的变革，人们的社会活动发生了翻天覆地的变化。劳动形式的数字化、生产活动的远程化、生活方式的多样化，使得数字经济迅速在社会经济领域中异军突起。悄然崛起的数字经济，不仅为社会创造了丰硕的社会财富，也为社会发展本身带来了严峻的挑战。网络诈骗、信息窃取、数据泄露等危害人民正常生活的犯罪行为屡见不鲜。政府作为社会的公共管理者，迫切需要变革自身来迎接数字信息社会带来的新挑战，＂数字政府＂应运而生。
一、数字政府的兴起与其面临的挑战
在现代社会中，数字信息技术的普遍应用，创新了社会劳动的具体形式，重塑了生产力与生产关系，塑造了数字经济的社会发展新形势，构建了新型上层建筑与经济基础之间的联系，政府治理现代化变革成为必然，数字经济时代倒逼传统政府进行数字化改革。＂新公共管理的改革浪潮已经逐步退出历史舞台，取而代之的是‘数字时代治理＂[1]。20世纪初，美国出台了《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》，＂数字政府＂概念正式进入官方视角。随后，英国、德国、韩国等国家先后确立了自身政府数字化改革方案和战略计划。2017年，习近平同志在中共中央政治局集体学习时，曾提出构建数字中国服务社会和人民的构想。2019年，我国根据国情和社会实际，在党的十九届四中全会上明确提出，＂推进数字政府建设，加强数据有序共享[2]。＂数字政府成为我国政府治理现代化改革中的重要部分。
随着数字政府实践不断推进，政府数字化转型成果丰硕，但也面临着诸多问题。国外学者简·芳汀表示，在政府数字化转型过程中，传统官僚制与数字化网络扁平化之间存在相互拉扯的矛盾，政府内部组织与政治性因素必然制约政府的数字化改革[3]。国内学者赵玉林认为，当前的数字政府存在着＂指尖上的形式主义＂[4]，没有从根本上改变传统政府的弊端。于君博等则认为，问题的关键在于传统政府的组织结构特点与数字政府的组织特点相矛盾。总之，学者讨论的核心都在于：传统政府内部结构与数字政府内涵之间的矛盾。解决这个矛盾的关键在于准确把握传统政府与数字政府之间的＂度＂，这就要求必须清晰认识数字政府在现代社会治理中的理论内涵。
二、政府治理现代化的核心内容
＂现代＂一词英文为＂modern＂，意为＂新式的＂＂有别于传统的＂。＂现代＂与＂传统＂是一对相对的概念。任何一个历史时期的社会现实相对于那个历史时期的人来说都是＂现代社会＂。＂现代化（modernization）＂，一个并不陌生的社会学概念，涉及社会的各个发展领域，主要指相对落后的社会领域正向着当前历史时期内与之对应的最发达的社会领域靠拢的过程。因此，＂政府治理现代化＂的核心内容，是指政府为了适应当前社会的发展现实而对自身内部进行的全方位调整。根据政府职能可分为三个领域，即决策过程现代化、行政过程现代化、监督过程现代化。
首先，决策过程的现代化核心在于＂精准＂，即智慧决策。一方面，全面把握社会各领域发展现状，针对社会发展中存在的问题作出全面分析、精准判断、科学决策和合理布局，在耗费最低资源成本的基础上解决问题，系统性、整体化地履行政府作为社会公共管理者的职责；另一方面，根据社会各领域发展事实，多角度、全方位、立体化分析社会发展的历史脉络，把握社会发展客观规律，在符合社会发展客观规律的基础上对社会未来的发展方向作出精准预判，全面发挥政府在社会发展中的引领作用。
其次，行政过程的现代化核心在于＂开放＂，即简政放权。一方面，简化行政流程，化繁为简，运用最简洁、最直接、最具逻辑的办事思维处理繁琐的日常事务，打破常规思路，不断消解市场创新障碍、发展要素限制、政府与市场间的壁垒等人为发展隔断，解除发展过程中非必要管控与束缚，提升服务效率；另一方面，简约的风格蕴含了极致的思维，简约化能够极大程度节约日常生产生活的时间成本，节约社会公共资源，极大程度上降低政府服务成本，刺激社会生产力发展，激发市场发展活力，极大程度上降低对社会发展的制约，以足够低的发展成本创造足够多的社会财富。
最后，监督过程的现代化核心在于＂治理＂，即放管结合。一方面，在开放中监管，面对简约化、开放式的社会发展格局，必须搭建新型监督管理模式，多角度、全方位、多元化、立体化进行必要管控，强化事中与事后监管，完善管控机制，将发展控制在可承受范围内，降低发展过程带来的非必然损耗；另一方面，在管理中开放，打破传统固有的管理模式，将政府管理与公民监督有效融合，提升全民参与社会管理与治理的广度和深度，构建开放式管理模式。
三、数字政府在政府治理现代化中的理论内涵
通过对国内外文献的研究发现，数字政府的理论内涵大致包含了三个概念：数字政府的界定、数字政府的主要特征以及数字政府的核心价值。
从数字政府界定来看，＂数字政府＂与＂电子政务＂同义，学界对数字政府的认定大致可分为两类。部分学者从过程视角出发，认为数字政府是政府以数字信息技术为支撑手段的行政过程。如陈炘钧等人指出的，数字政府是以信息技术实现提高公众服务质量和效率目的的手段[5]。又如吉尔·加西亚等认为，数字政府是公共管理部门凭借相关数字技术变革和改善人民参与公共管理的过程[6]。大多数学者从现代治理角度出发认为，数字政府是新型社会治理模式。卡森尼斯与波特罗斯在《数字政府：一个初级和专业视角》一文中指出，数字政府以构建统一通道、安全开放数据资源、利用移动终端、构建多元决策端口等灵活方式实现政府部门的整体性运转[7]。事实上，数字政府意味着实体政府本身在技术的支撑下，打通部门屏障，构建互通平台，凭借公共數据、公共信息等核心资源要素，重塑政府职能，简化政务流程，提高行政能力和行政效率，节约行政成本，实现政府在服务、治理、决策等各领域的数字化变革，构建＂一体化＂的政府整体性联动办公新模式，以满足社会及社会主体自由全面发展的需求。
关于数字政府的特征，英国政治学领域专家邓利维认为其特征有三：技术、组织、权威[8]。这三个特征之间在逻辑上存在着一定的必然联系。技术是改变组织结构的关键，组织结构的变化进一步维护了权威。技术上，数字技术的引入不仅为数字政府提供了必要的手段支撑，数字信息技术的去中心化、扁平化等特点还为政府内部变革创造契机。组织上，数字信息技术与实体政府的融合改变了政府固有的、单一的、分散的内部组织结构，构建了扁平化的权力架构，形成了多元化、集中化、自由化的权力分布，打造了更开放、更整体的组织形式。权威上，技术带来的开放性、整体性的组织形式，为社会自身的发展创造了更多的自由空间，进一步加强了政府与社会之间的紧密联系，提升了政府社会地位，巩固了政府在人民心中的权威性。
从数字政府核心价值看，数字政府与传统政府之间的冲突点在于：如何在满足人民自身全面自由发展需求的前提下，平衡开放与制约、整体与部分的关系。解决这个冲突的核心在于清晰认识数字政府最为核心的价值本质，即人民性、开放性和整体性。首先，人民性是数字政府最本质的要求。一方面，技术发展最根本之处就在于便利于人，技术自身只有满足最广大人民的需求，才能得到进一步创新与发展；另一方面，公共数据作为数字政府运行的根本，是社会主体日常社会活动最直接、最真实的写照，蕴含了人民最根本的需求导向、价值取向、发展方向以及社会自身发展的现状和方向。其次，开放性是政府治理现代化的核心要求。现代社会发展的本质是百花齐放，百家争鸣。如何在开放中制约，在制约中全面开放是现代治理模式的核心。数字政府作为实体政府与数字技术的融合，既能够凭借数字技术的开放性特征实现对社会的开放式管理，又能依靠社会公共数据资源所蕴含的内在价值引导社会法治化水平提升。最后，整体性是政府治理现代化的本质属性。在现代社会中，任何社会性事件都需要多部门协同办理，部门壁垒成为政府适应社会发展实现现代化变革的关键性障碍。数字政府网络系统的＂一网式＂结构能够实现传统政府的整体性变革。一方面，数字政府的内部网络能够打破政府内部＂部门壁垒＂和＂层级壁垒＂，实现政府内部各层级、各部门互通有无，实现对政府内部力量的全面整合；另一方面，数字政府的外部网络能够最大限度与企业、群众链接，使得政府在宪法、法律、法规、条例等约束的前提下，最大限度整合外部数据资源，实现从整体上全面把握社会发展现状，预测社会发展方向的目的。
四、数字政府助力政府治理现代化
通过对政府治理现代化的核心内容与数字政府理论内涵的讨论可以看到，数字政府在实现政府治理现代化中起着关键性的作用。
首先，数字政府能够利用数字技术的相关特征和海量数据的内含价值，实现政府决策的科学化、智能化。2013年7月，习近平总书记在视察中国科学院时指出，＂大数据是工业社会的‘自由资源，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权＂[9]。数字政府特殊性的组织结构以及与社会的紧密联系，促使实体政府能够依法对社会海量公共数据资源进行整合，对社会各领域发展现状、发展问题、发展趋势进行客观、清晰、准确的认识和科学、准确、整体的研判，进而真实了解人民进行社会活动和实现自我发展的现实需求，为政府决策的智能化、科学化打下现实基础。同时，数字政府还能根据人民的现实需求，统筹社会资源分配，宏观调控市场，给予人民适度的帮助与服务，为人民创造全面自由的发展空间，充分发挥人民自主能动性，最大限度保障人民全面自由的发展，并在此基础上，引导社会全面、协调、和谐、稳定的进步。
其次，数字政府构建的＂行政-服务-治理＂一体化的混合政务服务平台，能够实现行政流程的简洁化和行政效率的高效化。数字政府构建的智能化平台的构建，不仅打破了实体政府传统组织结构和权力的制约，能够将非必要的人工行政环节转变为智能行政环节，最大限度精简了行政流程中的非必要环节，缓解了过度制约带来的影响，节约了政府的行政成本和人民的办事成本，实现了管理型政府向服务型政府的彻底转变，提升了政府的行政效率；而且平台的构建能够打破传统部门＂数据孤岛＂＂数据高塔＂的限制，构建政府内部各层级、各部门之间的信息互动通道，进而实现多层级、多部门协同联动的＂一体化＂办公模式。既能有效避免复杂且重复的行政环节，实现政务资源的统筹协调，又能极大程度节约企业或人民的办事成本，为企业或人民的自由发展创造更多时间成本，＂从而化解人民对政务服务的智能化需求和政府管理手段传统低效之间的矛盾＂[10]，从根本上提升人民对政府的满意度。
最后，数字政府搭建的政府网络平台，能够实现多元化的监督方式。在数字经济时代，政府与社会之间是双向性的监督关系，即政府在对社会进行监督的同时，社会也在对政府进行着监督。一方面，在对社会进行监管的过程中，数字政府构建的监督平台能够实现政府对社会各主体的系统性、准确性监管。监管平台能够有效避免传统监督过程中监管标准多样、监管体系混乱、监管力量分散等问题的产生。为实体政府对社会各领域进行全面、客观、精准、高效的认识与管理提供技术支撑和数据保障，构造智能化、高效化、精准化的现代监管格局，有效提升监管精细化、准确化程度，充分发挥市场在资源配置中的关键性作用，并能针对相关风险做出及时、精准、有效的部署，进一步实现政府监管的灵活化、现代化。另一方面，在对政府进行监管的过程中，对政府的监管可分为政府内部监督和外部主体对政府的监督。对于政府内部的监督，数字政府能够实现政府行政痕迹与行政数据在时间和空间上的一一映射关系。在数字政府系统中，任何行政环节都能形成与之相对应的时空性政务数据，精确记录每一行政痕迹的时间和空间，为政务监督的溯源过程创造必要条件。有效打破了＂监管者无人监管＂的困境，进一步强化了政务人员的责任与担当。对于政府外部的监督，监督平台能够满足社会多元主体的监督需求。通过平台，企业、人民等社会主体任何时间、任何地点都能够对政府的行政细节进行审查，有效杜绝政府在行政过程中由于缺乏监管而產生的一系列影响政府信誉的问题，提升政府在社会中的公信度。同时，社会多主体不仅能够针对政府内部各方面的问题贡献自身的智慧，还能随时随地对政府的行为作出评价，从根本上保证了政府自身的先进性和纯洁性。
五、结论与展望
综上所述，数字政府就是实体政府与数字技术相融合的结果，是实体政府为适应社会现代化发展，实现社会治理现代化而做出的必然性变革。在政府数字化变革的过程中，数字政府的理论内涵展现了政府与人民、开放与制约、整体与部分之间的辩证统一关系。从根本上为政府决策的科学化、智能化，行政的简洁化、高效化以及政府本身的先进性和纯洁性提供了技术保障，进一步深入推动了政府治理现代化。
如今，在＂十四五＂规划布局期和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键节点，为了全面建设社会主义现代化国家，全面推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地满足人民对美好生活的向往与追求，进一步打造全面自由发展的良好社会环境，必须清晰认识＂数字政府＂的作用，明晰数字政府与社会治理现代化的辩证关系，探寻实体政府与数字政府深度融合的现代化社会双向治理模式，以此完善政府部门公共服务和社会治理体系，提升政府公共服务和社会治理能力现代化、数字化、智能化水平，促进社会经济、政治、文化等领域现代化，高效、稳步推进社会主义现代化进程，早日实现建设中国特色社会主义现代化社会的宏伟目标。
参考文献：
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[2]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.gov. cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019-11-05.
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[4]赵玉林，任莹，周悦.指尖上的形式主义：压力型体制下的基层数字治理——基于30个案例的经验分析[J].电子政务，2020（3）.
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[7]Maria Katsonis，Andrew Botros.Digital Government：A Primer and Professional Perspectives[J].Australian Journal of Public Administration， 2015，74（1）.
[9]＂發展大数据确实有道理＂习近平懂了你懂了吗[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2015-06/18/c_127930680.htm，2015-06-18.
[10]北京大学课题组.平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化[J].电子政务，2020（7）.
实习编辑：庞子玥