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机构改革需要大统筹智慧


  "好改的基本改完了,剩下的都是硬骨头",这是现实;"共同为改革想招,一起为改革发力",这是责任。当前,机构改革已处在攻坚期和深水区,帕累托式的理想改革已经难以奏效,必须切中利益关联的肯綮,用系统思维、整体意识、联系观点,用大统筹智慧设计和推进机构改革。
  要统筹党群机构与政府机构的改革。党的十八届三中全会《决定》提出:"统筹党政群机构改革,理顺部门职责关系。"党群部门的改革已经十几年不提了,给人以党的机构不能改、不能碰的错觉。本次改革从顶层设计上用"统筹"一词,不仅显示了中央改革的自觉和勇气,更显示了中央在下一盘改革的大棋。转变职能、实施大部门制、严格控制机构编制等等,不仅是政府机构改革不可或缺的内容,也是党群机构改革的应有之义,更是加强和改善党对各项事业领导的重要途径。遗憾的是,各级在推进改革中仍未涉及。从实际运行情况看,党群部门同样存在机构设置不科学、不合理、职责关系不顺和党政机构重叠、职责交叉等问题,应当与政府机构改革统一谋划,同步部署,同步推进。
  要统筹行政机构与事业机构的改革。一方面,不能把事业当成行政的后路。以前的政府机构改革有单兵推进倾向,就是只改行政不改事业,在思路上过多采取把行政机构改为事业机构的办法,总结宣传时,行政机构减少了,改革有成果,但此消彼长,承担行政职能的事业单位增加了,对于人民群众来说,"衙门"和"利益集团"一个也没少。另一方面,不能行政和事业各改各的。这既需要时间、步骤的统一,也需要内容、政策的协调,最好一个方案,一套政策,一体实施。从目前的政府机构改革、事业单位改革来看,仍是当作两项改革,分别制定方案,分别推进实施。虽然各有不少配套政策,但在两项改革的关联环节有关政策却衔接不起来,统筹推进缺少支撑。
  比如在落实事业单位分类改革中关于"对承担行政职能的事业单位,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构"的要求时,由于"两不突破"(不突破行政机构限额,不突破行政编制总额)的规定,部门所属事业单位承担的行政职能划归行政机构好说,但一些独立承担行政职能的事业单位,职能划转没有合适的承接机构,又无法直接转为行政机构,仍将长期存留在事业机构中;由于行政、事业人员流动等政策不配套,即使符合"两不突破"的要求,职能能够划转,事业单位能够转为行政机构,但相关人员转为行政的路径却非常狭窄,大量人员滞留在事业范围中,这样就出现了两个问题:转化的行政机构,工作谁来干?没了职责的事业人员,干什么?这不是我们改革想要的结果。再如,现在各地事业编制总额也锁定了,在管理上与行政编制一样,地方都无权增加了,下一步是否可以考虑对行政编制特别少的行政区域,在行政和事业编制总额不变的情况下,用核减事业编制以增加行政编制的办法,解决行政编制特别少的问题?
  要统筹因和果两个方面的改革。不能为了机构改机构,要从逻辑关系上找到机构臃肿的原因。原因是什么?管的太多。这太多的职能中最根本最关键的是什么?钱和权。对症下药,改革的思路可以是"先减其钱—再减其权—后改机构"。对高层政府部门应先减其钱——把它管的项目经费逐年减少,管的钱少了,"跑部钱进"的就少了。要像压减行政审批事项一样,每年压多少项目经费,要有一个目标要求。这一步最容易,因为管钱的总开关在财政一个部门,减多少,一目了然;现在是基层的事权大于财权,非常缺钱,上边是财权大于事权,资金大量沉淀在可有可无、弄虚作假的各种项目尤其是政府扶持的产业振兴项目、改造项目,造成政府越位、市场扭曲,即使有些项目是以民生名义,但都是间接的,这种花钱浪费惊人,而且大量滋生腐败。应该把间接民生改为直接民生,减少中间大量的运作环节,把钱以现金或福利卡的形式直接投入到百姓身上,让百姓花自己的钱、解决自己的民生,这样花钱才最有效。
  比如,用压减项目省下的钱解决所有60岁以上国民的养老问题。如果这样,拉动内需就有了物质基础,结构调整就会顺理成章,目前很多社会矛盾、经济发展问题都能很好解决。只有解决国民社会保障,社会主义才实至名归。中央党校周天勇教授有一组数据:2014年上半年全国政府性收入(公共财政7.46万亿,政府性基金2.59万亿,社保费1.7万亿,国企利润上缴900亿)11.85万亿,占上半年GDP26.9万亿的44%,比上年猛增8个百分点。整个国民收入政府拿走了44%,这在全世界也是最高的,但百姓的民生改善却不成比例,这说明政府替百姓花钱是没有效率、严重浪费的。
  次减其权——通过推行权力清单、压减行政审批事项逐步减少部门职权,特别是微观经济的审批权,向市场释放活力。这一步难度比前一步大,因为一个部门有多少权、每项权力的含金量有多少,只有部门清楚,作为一级政府,只能对部门审批权压减的数量提要求,而部门往往会玩文字游戏,把无关紧要的审批权取消,把含金量高的审批权保留;或者把压减的子项目数量说成审批权压缩数量。后改机构——改机构和人最难,但减了钱、减了权的机构,让人留恋的东西不多了,再改机构和人也容易。而在"饭碗"含金量很高的情况下搞机构改革,比虎口夺食、与虎谋皮都难。
  要统筹上和下两个层面的改革。从改革顺序上讲,应先上后下。"下改上不改、改了也白改,上改下不改、不改也得改。"从这次卫生与计生两个部门的合并看,只要上边合了,下边谁也挡不住,谁也没有变通的,因为这是大局与大势,谁也没有不改革的借口。如果下改上不改,改革政策及其落实就具有了极大的弹性空间,是否真改了,是否有真效果,都会成为疑问,甚至成为既得利益者巩固旧利益、寻租新利益的借口。从机构编制的精减上讲,应该压上保下。随着行政审批事项的压减、下放以及服务重心的下移,必须建立编制与职能协调转移的标准和机制,推动编制资源向基层和一线倾斜。上下同一标准减编,一刀切一齐压,最终结果要么是基层编外用人增多,要么是机构编制两本账,对上一套,对内另一套。
  整体统筹、协调推进,缘果究因、先易后难,自上而下、良性联动,才是科学的实事求是的改革办法。在攻坚克难的改革过程中,我们对此会有越来越深的体会,这甚至决定改革的成败。
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