法治优先与政治体制改革

　　（青海省海东市委党校，青海 海东 810600）
　　【摘 要】改革开放以来，在法治建设过程中，我们先是提出＂民主与法制＂，后来是＂民主与法治＂，这也成为了中国法学界的一个流行说法。实际上，理论与经验均表明，民主与法治是可以分离的。民主代表的是政治激情，而法治代表的是政治理性。民主往往反应多数人的意志，而法治诉诸法的至高无上，二者在特定的时点上未必方向一致。我们在政治体制改革的过程中应该先法治、后民主，还是先民主、后法治？在本人看来，中国应该选择先奠定法治，再逐步推行民主。话说得更周全一些，中国的政治现代化，应该以宪政与法治为重心，在建设法治社会的同时，推进有中国特色的民主化进程。
　　【关键词】政治体制改革；法治优先；民主；路径选择
　　十八大报告传递了一个重要的信号，那就是在改革发展的方向和路径上，法治是最大的共识。胡锦涛同志在报告中特别指出：＂更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威。＂自1994年12月9日，中南海怀仁堂迎来了中央政治局的第一堂法治课，中央政治局集体学法迄今已走过了18个春秋。在这18年中，从＂十五大＂明确提出依法治国的基本方略，到1999年依法治国入宪，再到＂十七大＂报告的＂全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家＂，中国特色社会主义法律体系的形成及不断完善，法治在国家和社会治理中发挥着越来越重要的作用。中国法治的进程，彰显着执政党对于法治目标的不懈追求。
　　改革开放以来，在法治建设过程中，我们先是提出＂民主与法制＂，后来是＂民主与法治＂，这也成为了中国法学界的一个流行说法。这一观点盛行于理论界，其内在理据是，若没有民主，法律都是自上而下强加给人民的，既不是民主之法，无法体现人民（或多数人）的意志，则绝非＂良法＂，更因人民未参与制定而得不到他们的遵从，因而不可能有法治。实际上，理论与经验均表明，民主与法治是可以分离的。民主代表的是政治激情，而法治代表的是政治理性。中国应该采取哪种模式，值得探讨。在本人看来，中国应该选择先奠定法治，再逐步推行民主。说得更周全一些，中国的政治现代化，应该以宪政与法治为重心，在建设法治社会的同时，推进有中国特色的民主化进程。
　　请注意，本文仅仅是主张法治优先，却并不是要否定民主。无论是作为一个当代的中国公民，还是作为一个法律工作者，我都希望大力发展社会主义民主政治，并认为民主政治是当代中国社会发展的趋势。
　　一、法治优先的理论基础
　　不管是现代法律还以前的法律，虽然它们产生的过程不一样，但在执行中却有些相似之处。当一个社会人们都有一种法治观念，一种法律不是以现代的议会形式产生，但在执行过程中，人们是可能通过法治，把它完善的。而现代法律，在议会产生，它也要通过执行，去法治，看其效果，让民众投票决定这项法律的未来，也就是说也是要通过法治实践，才能决定这项法律的好坏，决定他们的未来。
　　好多人也因法律要议会产生，而议会要由民主决定，就以为只有有了民主才有法治。这本身就一种错误民主观。在外国宪政史上，三权分立，包括一些人权保障，都属于宪政框架，不是属于民主范围。就是现代民主体制包含了三权分立，它也是建立在宪政之上的。宪政与民主各是一种体制，结合在一想互矛盾又相互重叠，现代所谓的民主制，正确的说法是宪政民主制，用一种民主制来表达，有的不识宪政为何物的人，也就产生了一种错误的民主认识。
　　历史上，有些国家和地区尽管很长时间没有多少民主，人民不能参加政府首脑或议员的选举，但是政府遵守法治，廉潔自律，接受监督和制约，充分保障人权，给予人民充分的自由，结果带来了经济繁荣和生活富裕，形成了公平和良好的社会秩序，实现了善治；然后在良好的法治保障之下，再稳步发展民主，让人民最终实现普选。另有一些有些国家，则一味地追求民主，强调政府及其领导人由人民选举产生，而不努力奠定法治基础，以为只要是民选出来的政府一定会服务人民、不会滥用权力、不会腐败。其结果，民选政府和议会往往拥有了无限权力。在权力腐败定律下，民选领袖逐渐变得与先前的独裁者并无二致，于是人民通过革命的方法将其推翻，再选一个政府，再制定一部宪法，而新宪法仍然是只有民主，而无法治。同样的故事周而复始地重演，人民的自由始终得不到保障。
　　我们在进行政治体制改革的过程中是民主化优先还是法治化优先，确实考量着执政党的智慧。特别是在中国的政治民主化进程，一直是国内外有关人士衡量中国社会进步的主要尺度的情况下。其实无论是民主还是法治都是对社会的一种秩序规范和程序性安排，它是建立在一定的社会结构，一定的国情基础之上的。从制度本身的功用来说，其优越性是建立在对具体的国情，具体的社会结构的适应性之上的。制度和国情和社会结构之间，存在一种对应性。因此，只有相对优越相对适宜的制度；不存在所谓放之四海而皆准的＂标准范式＂。我们应从制度对社会发展的促进作用来决定取舍，而不能从制度对于某种价值理念的坚持程度来判断制度优劣。
　　鉴于我国目前的具体国情和社会结构来说，法治优先无疑是最合适的战略选择。著名经济学家吴敬琏在接受《财经》杂志采访时指出，从世界各国实施宪政民主的经验看，结合中国实际，我认为从法治入手进行现代民主制度的建设，也许是最容易取得成效的。胡星斗先生在2012年10月的纽约＂中国改革研讨会＂上曾说，中国政治体制改革的顺序是先法治后民主，中国政治改革体制应当遵循＂实现正义，保持稳定，循序渐进，先易后难，先法治后民主，兼顾理想与现实、目标与手段＂的原则，在法治社会主义的旗帜下有序推进。所谓＂先易后难，先法治后民主＂，其意思是说尽管法治与民主都要搞，但是仍然可以有轻重缓急之分，在中国，法治应该先搞，直接民主选举应该缓行。其实质就是法治优先。潘维先生也认为，＂政治体制改革的导向有两种选择，一是民主化，二是法治化。二者总有先有后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是可以兼容的，但民主化和法治化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法兼容。……以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国特点。＂
　　在中国政治体制改革的路径选择上只所以有那么多人强调应先进行法治建设，民主化进程要缓行主要是充分考虑了我国现实的国情的。就其终极意义而言，民主的理想状态是人民直接行使权力实现自我管理或治理。然而，就我国社会目前所能达到的条件而言，直接自治的民主，正如萨托利所说，只能在小规模范围内才是可能的。在大规模——国家——范围内，民主只能是间接的。这就需要通过一系列的制度和程序把自然状态的民主＂组织＂起来，保证人民虽不直接行使但却最终拥有国家权力。这正是法治的首要功能，也是法治的主要着力方向。同时法治一方面在某些基本的生活条件方面，为个人创设并维持了一种安全范围；另一方面因为法治合理地分配权力、限制权力，它也为人类建设有序与和平的国家组织发挥着积极的作用：再一方面，法治调整并调和种种相互冲突的个人利益与社会利益，使得社会能够维持正义的状态。⑻这次党的十八大报告所强调的要＂更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用＂其实质也是在强调法治优先。
　　二、法治优先的实践经验
　　民主与法治的分离并不是理论上的刻意割裂，在实践上这两者的步调在通常情况下也并不一致。世界各国法治民主化，大体可以概括为两种模式：一种是渐进的英美模式，即先构建法治，再逐步发展民主；另一种是激进的法国模式，即先以革命手段推动民主，再建设法治。这两种民主化模式，带来了非常不同的后果。
　　（一）先法治、再逐步民主的英美模式
　　英美模式的特点，是先致力于宪政和法治建设，通过法律来限制、规范政府权力并保障基本人权，待宪政和法治基本确立之后，再逐渐扩大政治参与程度，最终实现民主。
　　英国宪政法治的起点，可以追溯到1215年6月封建贵族与国王约翰之间签订的《大宪章》。在《大宪章》里，要求国王必须遵守法律，遵守哪怕是由他自己制定的法律，不得再随意侵犯广大贵族的这个权利和那个权利。但《大宪章》没有规定要实行民主，即普选国王及其政府，然而却国王及其政府必须接受法律的约束，这就构成了近代法治的基本内涵。
　　美国的民主化进程也大体类似。美国1787年制宪会议制定了一部至今仍在沿用的宪法，建立了共和国。这部美国宪法所确立的政治体制，并非民主，而是宪政法治。由此可见当年美国的开国领袖们有不少人对民主、对一人一票有很深的疑虑的，担心出现多数人的专制，以致侵犯了他们的财产和自由。他们孜孜以求的是先建立宪政法治体制，通过法治把政府的权力约束好、把自己通过革命取得的自由和权利保护好。至于民主，则采取英国模式逐渐推行。
　　英美模式的实践证明先建立宪政和法治、再发展民主是民主政治建设的成功之道，这样一个宪政法治架构非但没有成为民主发展的障碍，反而为民主发展提供了一个稳定、可靠的政治环境。
　　（二）先民主，再法治的法国模式
　　法国大革命比较＂彻底＂，致力于将宪政与民主＂毕其功于一役＂。法国的宪政民主，选择了与英美两国正好相反的道路，即先民主，再宪政法治。其结果，自1789年颁布《人权宣言》、1791年制定了法国第一部宪法之后，在近170年的时间里，法国制定了15部宪法，经历了5次共和、2次帝制，2次复辟，政府更迭频繁，政治长期处于不稳定状态。这些宪法大部分的民主性是没有人怀疑的，它们肯定了人民主权，强调政府及其领导人由人民选举产生，确立了当时世界上最民主的选举制度。但其致命的缺陷是，没有对民选政府的权力进行有效的监督和制约，没有体现法治精神。他们认为既然政府是民选的，所以无需也不能对政府的权力进行限制，否则就违反了民主精神。其结果是，当法国人民发现自己选出的领导人与以前的独裁者并无分别的时候，就再次通过革命的方法把他推翻，再选一个政府，再制定一部宪法，而新宪法仍然是只有民主，而无法治。
　　三、政治体制改革的路径选择必须是法治优先
　　党的十八大报告为什么浓彩重抹法治内容，为什么再三强调法治优先的重要性？这与法治在国家社会治理中的特殊作用有关，也是改革开放三十多年，特别是近年来改革发展正反两个方面经验的总结，同时也是借鉴中外法治民主化进程的结果。可以说，法治不仅是所有改革的有力保障，更是深化改革推动科学发展的共识，必须长期坚持，而且应当成为我们党的基本执政方式，成为领导干部的思维方式。
　　（一）法治是各项改革制度的升华
　　改革是破旧立新的过程，当改革发展成熟到一定程度，就必须用制度的形成将其定型，使之成为更加稳定更加具有刚性的规范体系。为此，必须＂构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系＂，＂要把制度建设摆在突出位置＂。另一方面，任何改革发展，必须有制度约束，必须＂在宪法法律范围内活动＂，不得突破法治框架，否则就可能造成＂以言代法、以权压法、徇私枉法＂的恶果。
　　（二）法治是科学发展的前提
　　作为我们党长期坚持的指导思想，科学发展观的落实更需要法治的支撑和保障。破除妨碍科学发展的体制机制后就应该建立新的适应科学发展的体制机制，而这个过程当然是靠法治才能得以实现的。因此，这里说的法治就应该是＂各方面制度更加成熟更加定型＂的结果。深化重点领域的改革，加快完善社会主义市场经济体制都离不开法治。缺乏法治规范的发展不可能全面协调发展，没有法治支撑的发展也无法持续发展。
　　（三）法治是社会管理的保障
　　加强社会建设必须加强法治，法治不仅是社会管理的重要手段，也是社会管理的重要保障。从党的十七大以来，＂党委领导、政府负责、社会协同、公众参与＂的社会管理格局已经初步形成，这次十八大报告在这个基础上增加了＂法治保障＂的表述，并且将其定位为社会管理体制的重要组成部分，足见对法治的重视。事实上，没有法治保障的社会管理体制是不完整的，也无法有效发挥作用。辦好教育、实现高质量就业、深化收入分配制度改革、推进社会保障体系建设、提高人民健康水平和加强创新社会管理，都有赖于法律的完备和有效实施，都必须更加注重发挥法治的作用。随着社会转型加快，越来越多的社会问题摆在我们面前，重视法治是解决社会矛盾，推动社会发展的必然选择，别无它途。
　　（四）法治是文化发展的推进器
　　十八大报告强调，文化改革发展的既要深化文化体制改革，又要倡导和培育社会主义核心价值观，在＂富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善＂24字核心价值观中，法治是重要组成部分。既要加强商务诚信和社会诚信建设，更应该＂积极加强政务诚信和司法公信建设＂。在增强文化整体实力和竞争力过程中，必须依靠法治完善公共文化服务体系。这些表述充分说明，作为五位一体总布局中的重要组成部分，文化发展同样离不开法治的推动与保障。
　　（五）法治是反腐倡廉的利器，也是政治清明的基础
　　腐败产生的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制，要有效防止权力滥用，必须摈弃人治，厉行法治。世界各国反腐倡廉的历史经验表明，法治是预防消除腐败的最重要手段之一。只有重视法治反腐，才能建设廉洁政治，只有厉行法治，才能实现政治清明，只有法治严密，才能保障干部清正。只有注重发挥法治的作用，＂深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度＂，才能＂更加科学有效地防治腐败＂。为此，应当尽快制定行政组织法和行政程序法，为各种行政行为提供最基本的权力边界和程序规则，规范各类公权力的行使，有效预防腐败的发生和权力滥用。⒀同时还应该加快制定公务人员财产申报法、政府信息公开法、问责法等重要法律，尽快完善预防腐败的法律体系，真正实现用制度管人管事的预防腐败体制机制。
　　作为封建人治传统比较多、法治传统很少的国家，中国建立实行宪政法治的社会，是一项十分伟大然而极其艰巨的任务。在继续完成市场经济改革任务的同时，积极而慎重地推进政治改革，既是未来中国改革的主题，也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益，在这样的问题上，容不得有半点犹疑。只有打破阻力，奋力过关，才能实现几代中国人的梦想。十八大报告不仅为中国的发展确立了方向和道路，也为法治的发展勾勒了蓝图。当法治成为未来中国改革发展的最大共识之时，我们离法治的理想也就更近了一步。
　　作者简介：管仲（1975—），男，汉族，江苏省徐州市人，在职研究生，现在青海省海东市委党校，法学教师，研究方向：社会学，法学。
　　【参考文献】
　　⑴苏力：《制度是如何形成的》，北京大学出版社，2007年版，第226页。
　　⑵（美）波斯纳：《法律、实用主义与民主》凌斌，李国庆译，中国政法大学出版社，2005年版，第175页。
　　⑶如胡星斗先生在《中国政治改革顺序论》一文中所倡导的＂可控民主＂。转引自凯迪社区-猫眼看人http：//club.kdnet.net/dispbbs.asp boardid=24&id=8054137
　　⑷（英）約瑟夫.拉兹：《法律的权威》，林峰译，法律出版社，2005年版，第134页。