基层党组织引领城市社区治理的功能困境及对策研究
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赖金茂 王琳
【摘要】基层党组织在城市社区治理中处于领导核心地位，发挥着引领、协调和服务的作用。基层党组织对城市社区治理的带动和引领，必须将基层党建的有效性体现在城市社区治理的问题解决中，着力推进组织架构、运行制度、治理资源和工作平台的改革与创新，使基层党建有实质的内容和坚实的依托，克服基层党建的弱化和虚化问题，进而巩固党在城市基层的执政基础。
【关键词】基层党组织；社区治理；引领
【中图分类号】D267【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）05-0022-05
基层党组织作为城市社区治理的领导核心，是党动员整合社会、联系服务群众的基本组织资源，是党执政的重要组织基础。基层党组织能否有效引领城市社区治理，直接关系到基层社会治理的成效以及党在基层的执政基础。党的十九大报告指出：＂党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。＂在社会转型和城镇化快速发展的背景下，基层党组织要主动加强自身建设，克服基层党建的弱化和虚化问题，才能更好地提升引领城市社区治理的效能。
一、基层党组织引领城市社区治理的主要功能
1.价值引领
随着单位制的解体，社会自主性和流动性日益增强，越来越多的社会主体加入到城市社区治理中来，并呈现出主体多元化和价值多样化的特征。为了缩小不同治理主体之间的价值分歧，更好地凝聚共识，确保城市社区治理朝着正确的方向发展，需要基层党组织在各个治理主体之间进行积极的价值引领。基层党组织要以社会主义核心价值体系统领城市社区治理，依托对话机制和整合机制，在多元价值之间找到内聚的价值，平衡主体价值分歧，发挥基层党组织在多元价值中的协调和统领作用。
2.利益协调
由于不同的治理主体拥有不同的权力、责任和利益，以及各自的定位、出发点、侧重点不同，在城市社区治理中难免会出现利益冲突和矛盾纠纷。尽管各参与主体都在为实现社区公共利益和共同目标而进行活动，但在本质上是各个利益主体之间的互动和博弈的过程，是在保护自身利益的基础上追求系统共同体的公共利益。基层党组织要主动担当起不同治理主体利益协调的角色，充分调动政治、经济、文化等手段进行利益协调，使不同的利益诉求和利益矛盾得到合理表达和有效协调，从而激发不同的治理主体协同推进城市社区治理的活力。
3.服务供给
服务是社区最主要的功能，基层党组织引领城市社区治理的最终目的就是为社区党员群众、驻区单位以及其他社会组织提供全方位、高质量的社区服务。社区服务在本质上至少应该包括三层含义，即能影响和带动群众，能最大程度地满足群众的合理要求，能促进党的事业开拓创新。开展城市社区服务供给、提供高质量的社区服务，既是城市社区治理的重要内容，同时也是增强基层党组织凝聚力、战斗力和影响力的重要途径。基层党组织要主动加强自身建设，着力打造基层服务型党组织，以基层党建引领社区服务，以社区服务巩固基层党建，在引领城市社区治理中真正实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。
二、基层党组织引领城市社区治理的现实困境
1.治理主体与治理权威受到冲击
城市社区治理由单一主体全面管控向多元主体协同共建转变，给基层党组织在城市社区治理中的主体地位和治理权威带来较大冲击。
（1）社区党组织建设不足，弱化了治理权威。基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础。由于城市社区党组织自身建设不足，导致党组织活力不足、权威弱化。一是社区党组织书记队伍建设不强。未能选优配强社区党组织书记，并从工资待遇和晋升空间方面给予充分保障，难以承担起引领城市社区治理的＂领头人＂角色；二是干部队伍晋升渠道较窄。未能拓展干部职级晋升空间，导致干部队伍参与城市社区治理的主动性和积极性较差；三是党员宗旨意识不强。未能主动树立起以人为本的理念以及强化改进服务社区党员群众工作的内容和形式，导致社区党员群众的获得感和幸福感较差。
（2）社区居委会职能泛化，弱化了治理权威。社区居委会是社区群众的自治组织，社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心。目前，社区居委会仍存在职能泛化的现象，既承担了党务的职能和角色，同时还承担政务的职能和角色，冲击并弱化了基层党组织的治理权威。一是社区居委会与社区党组织的干部存在交叉任职的现象，使得社区党组织干部面临更多的社区具体事务，出现社区党组织重视事务性的工作而轻视党建工作等现象，直接导致社区党组织领导居委会的作用被弱化；二是社区居委会承担了部分政府职能以及政府＂下派＂的行政事务，走上了＂行政化＂的轨道，这不仅弱化了社区居委会的自治属性，同时更加远离了社区党建工作，导致社区党组织在党员群众心中的存在感降低。
2.党建主体与党建资源缺乏整合
当前城市社区党组织之间各自独立、缺乏联动，党建资源较为分散、缺乏整合，限制并影响了基层党组织引领城市社区治理作用的发挥。
（1）党建主体缺乏联动。机关单位、社区单位、驻区单位以及＂两新＂组织等基层党组织尽管同处一个社区，但不同的基层党组织之间各自独立，在城市社区治理中难以实现协同联动。一是专注单位党建。受行政部门科层条块分割的影响，不同的基层党组织往往把主要的精力和资源用于开展单位党建工作，在人员的调配和资源的使用上往往受限于单位内，跨单位或跨部门的党建活动较少。二是忽视区域党建。由于党建理念不同、思想认识不足，区域党建工作推进迟缓，不同的基层黨组织之间缺乏必要的联系和沟通，导致信息难互通、资源难共享、行动不联动。
（2）党建资源缺乏整合。随着社会治理重心的下移，越来越多的党建资源和社会资源聚集在城市社区，并呈现多样性和分散性的特征。由于基层党组织自身建设以及社区党委协调不足，区域党建推进滞后，导致社区党建资源缺乏有效整合。一是缺乏整合能力。基层党组织由于自身信息化建设滞后，干部队伍素质不高，综合运用现代手段协调整合资源的能力较为欠缺。二是缺乏整合平台。尽管基层党组织手中掌握着大量的党建资源，但由于不同的党组织之间缺乏有效的协调沟通平台，使得彼此拥有的党建资源不能共享整合，降低了资源的使用效益。
3.基层党建和社区治理存在脱节
当前的基层党组织无论是在治理理念，还是在治理手段等方面都落后于城市社区治理实践，基层党建与社区治理存在脱节现象。
（1）治理理念落后于治理实践。基层党组织囿于学历年龄和思想认识等方面的原因，治理理念难以跟上城市社区多元主体协同治理实践的发展需要，理念转型和更新较慢。一是＂刚性＂治理理念较重。基层党组织未能采用＂柔性＂治理理念引领城市社区治理，依然沿用传统的＂刚性＂管控思维和管控逻辑开展城市社区治理活动，在城市社区治理中表现为全面控制和管理。二是＂区域党建＂理念缺乏。党的基层领导干部不同程度地存在＂单位党建＂的思想，对＂区域党建＂缺乏认知，仅仅满足于＂单位党建＂，忽视＂区域党建＂，导致城市社区基层党组织之间缺乏联动。
（2）治理手段落后于治理实践。基层党组织未能紧跟互联网、大数据和人工智能为代表的信息技术快速发展的步伐，未能用现代化的手段将信息技术有效融入城市社区治理中以及提升引领城市社区治理的效能。一是行政办公手段落后。基层党组织在电子支付、智能语音和数据分析等方面建设不足，依然沿用传统的人工手段进行城市社区治理，导致工作时间长、效率低。二是组织管理手段落后。基层党组织未能主动采取现代化的治理手段开展城市社区治理，网格管理、基站分设和区域党建等手段并未在城市社区治理中得到有效推广和充分应用。
三、基层党组织引领城市社区治理的主要对策
解决基层党组织弱化、虚化和边缘化的问题，提升基层党组织引领城市社区治理的能力，关键要推进组织架构、运行制度、治理资源和协同平台等方面的建设和创新。
1.优化组织架构，增强引领能力
组织建设是否扎实、基础管理是否夯实直接关系到基层党组织在城市社区治理中的地位和作用的发挥。全面推行网格化管理和区域化党建是解决基层党组织涣散、党组织生活虚化和党员宗旨意识不强等问题的有效途径，同时也是切实增强基层党组织战斗力、凝聚力和执行力的重要手段。
（1）全面推行网格化管理。针对城市社区规模扩大以及党员管理难度加大的问题，基层党组织要按照纵向到底、横向到边和兜底管理的原则，全面推行城市社区网格化管理。将责任明确到网格、将任务分配到网格、将服务承诺到网格，进而推动基层党组织对城市社区治理的有效引领。一是纵向到底，实现强有力的组织领导体系。优化街道党工委和社区党委设置，建立网格党支部，以楼栋或院落为单位划分党小组，构建＂街道工委-社区党委-网格党支部-楼院党小组＂的四级组织架构。二是横向到边，实现党组织和工作全覆盖。依托街区片区、楼宇商圈、居民小区等划分网格，建立起社区结＂网＂、街巷连＂线＂、小区布＂点＂的全覆盖网格体系。三是兜底管理，实现区域性党组织全覆盖。在楼宇商圈、各类园区等＂两新＂组织集聚的地方组建综合党委，建立区域性党群服务中心。
（2）全面推行区域化党建。区域化党建是指在一定区域内，党组织对行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、组织、文化等全面引导和整合，推进社区党建工作由＂垂直管理＂向＂区域整合＂转变，由＂条块分割＂向＂条块结合、以块为主＂转变，实现社区党建工作区域化的建设过程。推行区域化党建，成立区域化党组织，就是要打破传统的党建组织模式，构建多样的网格化组织体系，实现基层党组织的互联互动、资源互补、优势互通，克服过去城市社区内各类党组织单打独斗的困境，更好地回应城市社区党员群众关心的现实难题。一方面，要加强对原有基层党组织的有效整合，以双方联合或者多方联合的方式完善组织架构，提升基层党组织的组织力和领导力；另一方面，要加强对社区党组织的建设，按照网格化的管理模式完善组织体系，确保基层党组织的全覆盖。
2.完善运行制度，强化协同联动
制度是指在特定范围内用来调节人们之间社会关系的一整套办事规程或行动准则。基层党组织完善运行制度，不仅可以引领城市社区治理朝着科学化的方向运行，而且可以强化城市社区治理主体的协同性和联动性，发挥城市社区治理的协同效应。
（1）完善民主协商制度。民主协商是基层党组织引领城市社区有效治理的重要形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任，促进政治话语的相互理解，辨别所有政治意愿，以及对支持那些重视所有人需求与利益的具有集體约束力的政策。基层党组织要完善民主协商制度，使不同的治理主体能够平等参与城市社区的各项治理活动，以社区公共利益为目标，充分讨论、凝聚共识，进而作出科学化、民主化的决策。完善民主协商制度，可以有效弱化城市社区治理的强制性，增加城市社区治理的民主化表达渠道，进而强化基层党组织在城市社区治理的合法性、共识性和有效性。
（2）完善利益协调制度。城市社区治理主体的多元化及其利益诉求的多样性要求基层党组织主动承担起主体利益冲突的整合者和协调者的角色，在利益冲突方进行利益协调和整合，激发城市社区治理各方紧密围绕在党组织周围的主动性。基层党组织要建立并完善城市社区治理主体利益表达机制、利益协商机制和利益补偿机制，允许不同的利益主体通过正式渠道公开表达其合理的利益诉求，在平等的基础上开展利益协商和谈判，同时对被侵占的合法利益给予及时、有效的补偿，从而维护治理主体的切身利益，引导不同的治理主体在城市社区治理中实现协同联动。
3.整合治理资源，提升使用效能
资源整合就是在城市基层党组织的引领下，以城市社区治理的公共利益为导向，将党建资源和社会资源进行优化配置和重新组合，以资源集成和优化的方式推动城市社区的有效治理。社区建设通过社区民主等一系列制度安排，在物质资源、人力资源和文化资源等方面实行社区整合，使社区诸要素相互协调成为一个整体并有效发挥社区功能。
（1）整合社区内基层党建资源。基层党组织要落实＂区域党建＂理念，主动推进区域党建工作，构建区域化党组织网络，积极运用法律、协商和政策等多种手段，将社区内分散的党组织和党员个体聚合为城市社区治理的重要领导力量。从横向上看，要推动区域化党建工作，将机关党组织、社区党组织、驻区单位党组织和＂两新＂党组织等党建资源进行有效整合，实现为社区治理服务提供人力、物质、组织、场地和文化等资源。从纵向上看，要推动党建资源整合性下沉，特别是要推动经费资源和人才资源下沉，突破基层党组织＂做事没保障、说话不管用、行动跟不上＂的现实困境，实现基层党组织引领的精细化。
（2）整合社区内社会资源。基层党组织要通过完善资源整合机制，推动社区内各种分散社会资源的整合与凝聚，实现党建资源与社会资源的互联互享和优势互补。要建立相应的规章制度，促使各主体之间人力、物力和财力资源的交换与整合，实现资源的优势互补和最优化利用效果。一方面，要加强驻区单位、物业公司和社会组织等社会资源的协调和整合，解决城市社区治理过程中出现的资源短缺和资源同质等问题；另一方面，要推进党建资源与社会资源的深度融合，促进两种资源互联互享、优势互补，进而发挥资源的聚集效应。基层党组织建设必须摆脱＂单向＂＂封闭＂格局的束缚，努力实现基层党组织与社区各类主体的资源整合，从而形成双向互动、开放兼容的基层党建新格局。
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