垃圾分类回收立法的启示
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摘 要：垃圾分类是垃圾减量化、资源化、无害化的前提。日本被公认为世界上垃圾分类回收最成功的国家。本文从日本垃圾分类回收的立法背景出发，试图从日本垃圾分类回收法律框架的建立为切入点，对日本垃圾分类回收的法律体系、立法特点进行评述，通过其立法对我国的启示进行分析，以期有益于我国垃圾分类回收法律体系建设和完善。
关键词：垃圾分类；法律体系；立法；现状；挑战；启示
生活垃圾处理是城市发展必然面临的重大难题，实现生活垃圾的减量化、无害化、资源化处置也是世界性的城市管理课题。随着我国城镇化进程的加快，城市规模不断扩大，城市人口急剧增长，生活垃圾分类处理的难题也如期而至。据中商产业研究院大数据显示，2015年全国设市城市生活垃圾清运量为1.92亿吨，城市生活垃圾无害化处理量1.80亿吨。其中，卫生填埋处理量为1.15亿吨，占63.9%；焚烧处理量为0.61亿吨，占33.9%；其他处理方式占2.2%。又据《2016中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》数据显示，2015年我国消耗了99.22亿个包装箱、169.85亿米胶带以及82.68亿个塑料袋的生活垃圾。
日本垃圾分类是世界公认的成功典范，日本基于本国资源特点，在多年实践中形成了以公民参与为中心、社会全方位参与的垃圾分类协同治理机制。这个机制以多样化的垃圾分类宣传教育为基础，以责任明晰的垃圾分类管理法律体系为保障，以有效的激励政策与约束机制为内在动力，以严厉的监督执法和惩罚措施为外在压力，通过阶段性的立法，引导和强制性地对垃圾进行合理分类处理。
一、日本垃圾分类回收立法的背景
上世纪50年代后，日本进入经济高速增长期，垃圾问题日益严重，出现了由污染物排放造成的水俣病和痛痛病。60年代到70年代，排放的垃圾总量增加，有害垃圾严重影响了居民的身体健康，大量生活垃圾造成了环境污染和公害。由于公害严重蔓延扩大，保护环境就以公害问题这一尖锐形式提了出来，环境公害唤醒了日本市民保卫家园和自身权益。1963年日本开始确立了可燃垃圾全部焚烧的方针，第一次制定了废弃物处理设施建设5年规划，但这一措施并未能推动建立起完善的垃圾分类回收处理体系。在这种背景下，日本立法机构意识到了问题的严重性，相继出台及修改各种相关法律法规对垃圾分类处理进行规范化、法律化，使得垃圾分类处理的各个环节都有法可依。1970年12月日本国会制定了《废弃物处理法》，这部法律经过多次修改，虽然目的是遏制废弃物的排放，但是生活垃圾的产生依然非常庞大，同时非法投弃垃圾也在增加。2000年6月日本制定了《循环型社会形成推进基本法》，提出＂要减少废弃物的产生，促进资源的循环利用＂，这一法律对于当时减少垃圾和提高废弃物利用率产生了重要作用。此后，法律成为日本政府的重要手段，制定或修订了诸如2001年4月实施的《容器和包装物的分类收集与循环法》、《特种家电循环法》，2001年5月实施的《可循环性食品资源循环法》等。
从历史上看，日本在推动建立垃圾分类处理法律体系时，无论是立法还是实施，都是由简单到复杂，逐步完善，推动普及，保证了法律易于得到遵守和执行。例如，《容器包装再生利用法》是一个典型例子。该法于1995年制定，经过多次修改，1997年只针对瓶、罐、塑料瓶等部分实施，2000年则针对纸制容器包装、塑料制容器包装等全面实施。2006年增加并部分实施惩罚措施，2007年开始实施排放限制措施，2008年全面实施生产企业向市町村付费的制度，并延用至今。
二、日本垃圾分类立法体系及其特点
1.日本垃圾分类立法体系
日本垃圾分类的历史，其实就是法制不断完善的过程。日本建立了以《环境基本法》为基础，以《建立循环型社会基本法》为主导的法律体系，并形成了垃圾分类回收法律层次结构，逐步完善了垃圾分类回收的立法体系。
（1）基本法。《循环型社会形成推进基本法》的目標是将＂大量生产、大量消费、大量废弃＂的经济体制转向为循环型经济体制，主要是将可回收利用的废物定义为＂可循环资源＂，促进其分类回收利用，明确了国家、企业与个人各自所应承担的责任，并且扩大了生产者责任的范围和原则。
（2）综合法。《废弃物处理法》是关于垃圾废物处理和循环综合管理的办法。该法是在1970年制定的，2000年最后的修订版于2001年4月生效。
（3）单行法。日本相继颁布了一些有关垃圾分类回收的各种单行法，例如《容器和包装物的分类收集与循环法》是为建构家庭的一般废弃物和容器包装废弃物加以回收再生利用的体制而制定的，它规定消费者、市、町、村和企业、公民各自拥有的权利和承担的义务；《特种家电循环法》是为了促进四类家用电器（电视机、冰箱、洗衣机和空调）的回收利用而制定的；《可循环性食品资源循环法》规定了企业、消费者和政府的责任和义务，食品生产企业以及餐饮业有控制废物产生数量和回收废物的义务。
2.日本垃圾分类回收立法体系的特点
日本在构建垃圾分类回收立法体系的过程中，坚持立法科学性原则与效率原则，具有明确的概念与权利义务内容，并在分类、回收、处理、激励等各个层面达成了立法实质与形式的有效统一。其具有以下特点：
（1）立法思想科学，宏观指导有力。日本在垃圾分类回收立法过程中，一直遵循＂可持续发展＂思想，并在各个立法层面都贯彻了科学的立法原则。比如在《促进建立循环型社会基本法》中确定了垃圾废弃物优先处理3R原则，即减少产生（Reduce）、重新使用（Reuse）、再生利用（Recycle）。此原则成为制定垃圾分类处理法律法规和政策的基础，避免了立法的盲目性。
（2）立法体系逐步完善、法律责任内容清晰。日本构建的垃圾分类回收立法体系相当全面和完善。在这个体系中，立法体系的位阶层级清晰，基本循环法为垃圾分类回收处理政策提供了基本的逻辑体系，综合法引领具体，单行法内容全面，无不设定了科学、明确的法律定义，以追求法律体系的完备与优化。法律体系规定了生产者、使用者的责任，涉及生产、消费和处置的各个环节，实现了对垃圾分类回收的全过程控制，使立法具有可操作性。endprint
（3）政策制度先行，法律實施有保障。日本垃圾分类回收法律实施过程中，相关政策在基本法与各单行法之间以及各单行法之间起到了桥梁作用，其灵活性可以弥补法律的缺陷，而且，日本在垃圾分类回收方面也制定了大量的相关方针、行动计划和指南，如《关于促进容器包装废弃物的分类回收及符合分类标准物的再商品化基本方针》、《促进废旧纸张回收计划》、《废弃物处理与回收技术指南》等。
三、我国垃圾分类回收立法现状和挑战
1.我国垃圾分类回收立法现状
我国垃圾分类回收立法是起步早而走得慢。1989年12月公布并实施的《中华人民共和国环境保护法》是环境保护方面的基本法，是城市垃圾管理及污染防治其他立法的基础，但该法中对于城市生活垃圾分类并无具体规定。1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》是系统地对城市固体废物进行管理的法令，其中第二十八条规定：＂对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理＂。1995年10月公布并实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》成为我国防治固体废物污染的单行法，该法第三章第四十二条规定：＂对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置＂。2000年建设部公布了8个＂生活垃圾分类收集试点城市＂，分别是北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门，这几个城市针对垃圾分类尽管进行了各种尝试，但是效果并不令人满意。
2007年4月建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》，对于垃圾分类有了较详细的规定。第三章第十五条规定：＂城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输。具体办法，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门根据国家标准和本地区实际制定。＂第十六条第二款规定：＂城市生活垃圾实行分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。＂为此，各地区根据自身的具体情况，陆续颁布了一些与垃圾分类相关的地方性法规、规章和法律性文件。例如，杭州市政府颁布的《杭州市城市垃圾分类收集运输处理实施方案》（2000年）、《杭州市城市生活垃圾管理办法》（2012年）、《杭州市生活垃圾管理条例》（2015年）、《杭州市餐厨废弃物管理办法》（2016年）等。
面对垃圾围城的严峻形势，垃圾分类回收被普遍认为是解决该问题的重要步骤。2016年12月国家发改委和住建部联合发布的《＂十三五＂全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》将＂分类回收，促进利用＂作为基本原则，建立分类投放、回收、运输、处理相衔接的全过程管理体系，促进生活垃圾回收网络与再生资源回收网络衔接，开启＂互联网+垃圾分类＂管理模式。2017年3月国家发改委和住房城乡建设部颁布的《生活垃圾分类制度实施方案》，加快全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类进展。
综合上述，我国大部分涉及到生活垃圾分类法律规定，偏重于垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动，涉及到垃圾的分类回收的规定也是鼓励性的、倡导性的。
2.我国城市生活垃圾回收面临的法律挑战
我国城市垃圾分类回收面临诸多挑战，而在法律层面上主要体现在以下几个方面。
（1）立法过于原则性、可操作性不强。《固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》中都提到了生活垃圾的分类，如何控制城市生活垃圾出现的源头、如何进行分类、又分为哪几类、法律责任规定等都不明确，在具体操作上，我国的立法规定还是过于原则，立法模式偏于末端控制，没有对垃圾资源化、减量化予以重视，源头控制的法律条款缺失。
（2）全国性的实施条例缺乏，配套的单行法出台不足。北京、上海、杭州、深圳等城市依据市情制定了城市生活垃圾分类的地方法规，立法内容不统一，执行力度不大。主要原因是全国性的垃圾分类回收实施条例缺失，在一定程度上影响了城市垃圾分类立法的严肃性、稳定性和强制性。
（3）政府的责任制度不健全，居民的法律义务不够明确。在城市生活垃圾处理上，我国主要采用政府的运营模式，这种方式不仅效率低并且增加了财政压力。再者，法律对违反垃圾分类回收处理各项规定应承担的法律责任不具体，监督、考核、激励和处罚力度也不大，强制性规定不足，使得我国许多城市在生活垃圾分类回收处理方面比较被动。例如，北京、上海近期纷纷表示要强制推行垃圾分类制度和奖励制度，但由于缺少相应单行法的立法保障，公民参入意识不强，垃圾分类制度依然执行不到位。
（4）法律宣传不到位，垃圾分类知识普及缓慢。自上世纪90年代以来，垃圾分类效果并不明显，另一个主要原因是法律宣传不足，环保意识没有深入人心，居民对生活垃圾分类的意识比较淡薄、垃圾分类知识缺失、积极性不高，以至于人们不把垃圾分类作为＂自己义务＂，大大减少了法律制度实施的动力，使得垃圾分类回收法律政策很难得到长期执行。
四、日本垃圾分类立法对我国的启示
日本在对垃圾分类回收这方面积累了许多经验与教训，也建立了比较健全的法律制度，很多地方值得我们借鉴。
1.强化顶层设计，选择适合我国的立法模式
我国应该立足国情，注重顶层设计，选择适合我国的立法模式，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类法律制度，鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理。加快城市智慧环卫系统建设，通过＂互联网+＂等模式，促进垃圾分类回收系统线上平台与线下物流实体相结合。探索＂社工+志愿者＂等模式，推动企业和社会组织开展垃圾分类服务。推动建设一批以企业为主导的生活垃圾资源化产业技术创新战略联盟及技术研发基地，提升分类回收处理水平，把垃圾分类回收利用做成一个产业，并将此产业做大做强。
2.加强依法治理，设立专门机构进行监管
实施垃圾分类回收，必须建立在社会各方和政府的合理分工的基础上。政府作为一个监管者，其具体的职责必须通过立法得以明确，依法设立专门机构对垃圾分类回收进行监管，明晰管理和执法主体，发布生活垃圾分类指导目录，依法推进生活垃圾强制分类，完善生活垃圾分类及站点建设相关标准，使各级政府有法可依。对于其他非政府组织，也要通过立法赋予其合法的法律地位，建立垃圾分类督导员及志愿者队伍，引导公众分类投放。endprint
3.运用经济杠杆，出台具体可行的法律制度
实施垃圾分类回收，必须有一些制度可以遵循。这方面可以借鉴日本经验，比如垃圾分类回收制度，由生产者对包装物进行标示，以便分类回收。再如押金抵押返还制度，消费者在向销售者购买商品时先支付适当的押金，退还包装物时再领回押金。再如分费计量收费制度也被认为是最有利于促进垃圾分类回收的经济手段。
4.建立激励互动机制，实行法律约束和道德规范
随着文明城市的创建，我国正处于一个道德、行为规范更新的重要时期，公民素质和道德水平参差不齐，我国公民长时间养成的乱丢垃圾、混合回收、就地填埋垃圾等习惯，需要一个逐渐转变的过程。因此，只有通过实施法律规定的强制性和道德规范的自觉性融合，并建立激励互动机制，才能较快地改变过来。通过建立居民＂绿色账户＂、＂环保档案＂等方式，对正确分类投放垃圾的居民给予奖励。并逐步将生活垃圾强制分类主体纳入环境信用体系。
5.加强法律教育宣传，积极推动公共参与
垃圾分类回收处理政策的施行，离不开公众的参与，利用学校、公共场所教育和各种传媒，普及垃圾分类的专门知识和分类方法，提高公众法制观念和道德水准。通过法律宣传，让人人都意识到，在垃圾分类处理中自己既是垃圾的生产者，也应是责任的承担者。从日本的经验来看，垃圾分类回收立法是在公众参与社会议题的过程中构建起来的，填鸭式的政策灌输并不能从根本解决问题，所以重点在于＂参与＂，让公众参与到垃圾处理议题当中。还要充分发挥新闻媒体的作用，报道垃圾分类工作实施情况和典型经验做法，形成良好社会舆论氛围。
五、结语
随着我国城镇化快速进展，垃圾分类回收处理已迫在眉睫。垃圾分类回收是中国走可持续发展道路的必然选择，但是它的实施目前仍然面临着许多困难和障碍，并且需要人们通过法律来排除。在我国实施垃圾分类回收，还是个任重而道远的任务，必须根据我国的具体国情，积极学习和引进发达国家的经验和方法，出台和完善《城市生活垃圾分类管理条例》的法律势在必行，通过强化垃圾分类回收的立法，创造生态文明的生活环境。
参考文献：
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[4]国家邮政局.《中國快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》正式发布《中国包装》，2016年01期.
[5]中商产业研究院www.askci.com/reports.
[6]国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知（国办发〔2017〕26号），2017.03.
作者简介：
原莆舒（1996～ ），女，汉族，出生于辽宁省盘锦市，中国石油大学（华东），本科，法学专业。