浅议小微企业扶持政策审计

　　中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）21-0074-03
　　摘要：在目前经济增速下滑、经济增长点青黄不接的经济背景下，小微企业的重要性愈加凸显，国家不断推出小微企业的扶持政策。在审计实践中，各地顺应政策导向，积极开展小微企业扶持政策落实情况的审计，但是由于起步晚、缺少理论指导，推行过程中存在难点。文章针对南京市审计局2014—2015年政策审计工作的开展情况，提出应通过搭建信息共享平台、加强政策综合研究、引入社会监督力量等方式来进行完善。
　　关键词：公共政策审计 小微企业 完善建议
　　一、小微企业扶持政策审计的实施情况
　　为有效发挥财政资金引导、激励和杠杆作用，吸引社会资本，优化创业投资外部环境，南京市政府积极探索专项资金优化、基金化运作方式，相继设立了市级科技创业投资引导基金、科技创业种子投资基金、科技创业特别社区发展基金等基金；稳步推进地方金融组织的发展，打造小微企业综合金融服务平台，发挥银行、保险对小微企业的资金融通支持；积极落实各项税收优惠政策。在此背景下，南京市审计局以小微企业扶持政策为切入点，以2014—2015年创业发展资金、小微企业专项扶持资金的使用、管理为主线进行了政策审计。重点关注政策的落实情况，从完善基金管理、健全立项审批、提高资金使用绩效等方面提出了审计建议。
　　（一）梳理各层级政策，分析政策目标。审计实施前，对中央、省、市对创业基金、小微企业扶持方面颁布的重要政策进行归结和梳理，把握各项政策出台的背景、出台目标以及具体措施，形成政策备查文件。从政策执行合规性出发，将政策执行绩效性作為审查重点，分析贯彻落实过程中可能出现的难点，探索具有代表性和普遍性的问题，形成审计框架。
　　（二）在审计框架指导下确定审计内容与方法。以目标与问题导向为基调，在审计框架指导下细分审计客体，确定审计重点、审计内容及相应的审计方法，用以指导审计工作的稳步推进。
　　1.政策执行的合规性审计。（1）政策执行主体的合法合规。了解财政、税务、经信委、工商等职能部门分工情况及相应职责，检查实际执行中关于项目立项、资金拨付、资格审批、分配管理等环节是否存在越权或权责不清的问题。充分利用计算机审计手段，从基金管理主体、工商管理部门、税务登记系统等获取项目主体或相关企业信息，审查是否存在专项资金分配相关执行人以权谋私进行利益输送或利用职务之便进行批复致使未达标项目得以立项等情况。（2）政策执行客体的合法合规。利用信息技术，从基金管理主体、税务登记系统收集已获得专项资金扶持、已享受税收减免政策的企业基本信息，并与工商登记信息进行核对，必要时进行现场调查，以审查政策执行客体即相应企业、项目主体是否达到准入门槛，揭露利用虚假资料骗取扶持资金和税收减免、同类对象不同对待等问题。（3）政策执行程序的合法合规。检查政策依据文件的时效性，是否存在下级文件违背上级政策或上下级具体措施不相容的情况。关注财政部门、基金管理主体的资金拨付实施细则，项目建立、执行的流程，核实专项扶持资金是否按规定实行专项管理、分账核算、专账专用。检查经办人、负责人的审批程序是否合法合规，相应的手续、业务资料是否完整并归档，是否存在交叉审批、无审批程序等重大情况。最后检查立项依据文件是否科学有效，有无可行性研究程序及相应的监督机制。
　　2.政策执行的绩效性审计。（1）政策执行的经济性。查阅基金管理主体、地方融资平台、科技创业园以及受支持企业提供的投融资计划、资金拨付文件、专项资金收支相关账表等资料，全面掌握小微企业专项扶持资金的收支结余情况，检查是否有大量的资金结余或者闲置，并按资金来源分类统计，分析财源构成及占比，考察政府投入与民间资本的配比合理性；分析审计期间各典型企业专项资金增减情况，纵向分析较之上一期间是否更加合理、节约。（2）政策执行的效率性。分别按照时间节点、资金来源（中央和地方、政府投入与民间资本）统计小微企业专项扶持资金的计划额与实际到位额，分析资金规模及资金到位情况；查阅各审批项目的目标责任书与投资计划，了解受扶持企业的资金投向、建设规模、建设进度，实地抽查项目建设情况，分析其进度与计划书的一致性，并对不一致情况进行深入调查，了解产生不一致的原因及相应解决办法。（3）政策执行的效果性。一是审查直接效果性。查阅财政部门、基金管理主体、地方融资平台、税收登记系统提供的专项资金统计报表、税收核对表，了解直接为小微企业、创新型企业提供的资金支持量以及税收减免量；对受扶持企业进行实地调查，了解专项资金的投入建设情况，是否缓解了企业资金困难，项目是否已经发生经济产出，通过对其财务情况进行分析，审查税收减免、资金扶持对企业的实际效果。二是审查间接效果性。查阅地方融资平台民间资本融资项目的规划书、与投资人签订的合同等，了解其投资额度、投资回报率，分析其对民间资本流动的推动作用；走访科技创业园区、小微企业孵化器等受扶持企业聚集地，收集了解因受到扶持而对周边地区居民就业的拉动情况以及生活环境的改造情况；通过与统计部门的交流，了解相关地区的产业结构是否因小微企业的发展而优化、地区经济是否保持稳步增长。
　　3.政策执行的民主性审计。（1）专项资金拨付的公示情况。通过对专项资金项目、金额、对象的公开程度进行了解，核实相关政策执行过程中引入行业、社会监督力量的情况。
　　（2）政策宣传的到位情况。设计调查问卷，抽样调查当地小微企业，了解其对中央及本地区享受园区厂房优惠、财政补贴、政府担保基金、税收减免、政府采购等扶持政策以及相关申请材料、申请条件、审批程序等熟悉情况。与当地税务、财政、工信、工商等部门进行座谈，询问其推行相关政策时的宣传方式、相应效果，是否存在政策文件不按时公布、政策知情程度低等问题。
　　（三）构建相应的指标体系。
　　1.政策执行合规性指标。使用β1j表示政策执行合规性审计的各个指标，指标分为描述性说明以及定量两个层次。（1）描述性指标。β11表示＂政策执行主体资质、履职合规的审计指标＂，说明小微企业专项扶持资金管理人、政府性基金负责人、地方投融资平台责任人以权谋私进行利益输送、利用职务之便违规批复致使未达标项目得以立项等渎职问题；β12表示＂不符合扶持条件的企业数＂；β13表示＂不符合税收优惠条件的企业数＂；β14表示＂违规享受扶持资金的总金额＂；β15表示＂违规享受的税收减免额＂；β16表示＂专项资金被挪用金额＂；β17表示＂计划安排资金总额＂，分为政府性资金计划投资额以及民间资金计划吸收额；β18表示＂实际筹措资金总额＂，同样按照政府性资金与民间资金进行分类；β19表示＂资金专项管理、分账核算、收支两条线的审计指标＂，说明各专项资金是否按上述要求进行分别管理；β110表示＂实地抽查的审计指标＂，说明专项资金投入建设的项目不合立项依据的问题以及无可行性分析程序就直接投入建设等现象。（2）定量指标。β111表示＂非合格小微企业获得扶持率＂；β112表示＂非对象小微企业获得税收优惠率＂；β113表示＂民间融资合规率＂；β114表示＂专项资金使用合规率＂；β115表示＂项目建设程序合规率＂；β116表示＂民间资本占比＂，指标计算如下：
　　β111=（不符合扶持条件的企业数β12）/抽查的享受政策企业数×100%
　　β112=（不符合税收优惠条件的企业数β13）/抽查的享受优惠企业数×100%
　　β113=（1-问题融资笔数/抽查的融资总笔数）×100%
　　β114=[1-（违规享受扶持资金的总金额β14+资金被挪用额β16）/抽查的专项资金总额]×100%
　　β115=[1-（项目建设程序不合规项目数/抽查的项目总数）]×100%
　　β116=民间资本实际吸收额/抽查的专项资金总额×100%
　　2.政策执行绩效性指标。使用β2j表示政策执行绩效性审计的各指标，主要为定量指标。β21表示＂小微企业专项扶持资金结存率＂；β22表示＂非财政性资金占比＂；β23表示＂资金充足率＂；β24表示＂财政资金到位率＂；β25表示＂建设进度达到或超出预期比率＂；β26表示＂项目已有经济产出率＂；β27表示＂所在地区经济增长率＂，指标计算如下：
　　β21=（实际筹集资金总额β18-实际支出资金总额）/（实际筹措资金总额β18）×100%
　　β22=（实际筹措资金总额β18-财政性资金额）/（实际筹措资金总额β18）×100%
　　β23=（实际筹措资金总额β18）/（计划安排资金总额β17）×100%
　　β24=计划拨付的小微企业专项财政资金额/实际拨付的小微企业专项财政资金额×100%
　　β25=建设进度达到或超过预期的项目数/抽查项目总数×100%
　　β26=已有经济产出项目数/抽查项目总数×100%
　　β27=所在地区期间GDP/所在地区上期GDP×100%
　　（四）实施审计，得出审计结果。实施审计工作，在审计框架的指导下收集审计证据，分类汇总形成各指标值，确定审计重要性水平，通过定性与定量、纵向与横向相结合的模式进行分析，最终形成审计意见，得出审计结果。
　　二、当前地方审计机关在政策审计中存在的问题和难点
　　可以看出，南京市审计局进行的此次政策审计，实际上是对小微企业扶持政策落实情况的跟踪审计，目光局限在了政策的执行阶段，并且将财政资金作为审计着眼点，还属于财政资金绩效审计的范畴，仍未形成真正意义上的政策全过程审计。而在推行政策审计的过程中，又遇到了以下三个难点：
　　（一）缺乏综合协调部门。现代公共政策过程实行项目化推行，开展公共政策审计，涉及的部门将会越来越多，预算资金安排、项目论证、审核、资金拨付审批、专项资金管理等环节都有相应的实施管理部门。例如南京市进行的此次政策审计就涉及到财政、税收、经信委等职能部门以及各项基金、地方融资平台管理主体。从机构设置来说，审计部门并不是综合协调部门，作为牵头单位协调各地区各部门特别是本级政府并不容易。在审计工作中难免会有衔接问题或信息沟通问题，而这些问题会降低审计效率，影响审计深度。
　　（二）难以构建评估指标体系。有效的评估指标体系是进行政策审计的基本前提，目前各地审计机关均在大力推进政策审计，但仍没有形成统一的、可执行的、清晰的操作标准。由于协调对象的广泛性，调整关系的复杂性，每项公共政策都带有其特殊性，传统的＂4E＂评估法、成本效益分析、账实核对、分析性复核等审计方法已无法满足政策审计的需求。每项政策审计均要在大量分析现有相关政策的基础上进行，这不仅延长了审计项目实施的准备期，同时主观定性类的指标占有很大一部分比例，导致自由裁量权运用控制不足，缺乏统一、规范的指导，可能会对审计结果产生负面影响。
　　（三）难以做到政策全过程审计。政策过程阶段论将公共政策过程分为制定、执行、评估、终结四阶段，政策的执行是其中重要的一环，但将公共政策全过程纳入政策审计的范围才能形成真正意义上的政策审计。由于审计人力、物力、项目时限的限制，并且审计权还未脱离经济监督权的范畴，目前的政策审计工作大部分都集中于政策是否得到有效执行，偶尔关注政策的科学性和民主性，对在政策制定阶段是否存在＂一言堂＂＂闭门造车＂现象，政策的后续改进和评价关注甚少，难以做到政策全过程审计。
　　三、完善政策审计的几点建议
　　（一）搭建信息共享平台，消除部门间的信息隔阂。作为调整复杂公共关系的主要手段，公共政策对公共生活的作用易于产生连锁反应，其影响范围也易扩散至相关领域，这就决定了政策制定过程中会有多个不同政府部门的参与，因此部门间的信息沟通共享就显得尤为重要。现实中，地方政府各部门间的信息传递还存在着一定障碍，而信息获取对于审计工作具有决定性作用。搭建部门间的信息共享平台，实现信息的实时高效传递，有利于提高审计效率。
　　（二）加强政策综合研究，尽快形成操作标准。自1921年《预算和会计法案》通过后，美国审计总署GAO依托于完善的绩效评估体系及政策研究机制，制定了政策评估指南，用以指导政策评估工作。目前我国政策审计还未形成切实可行的操作标准，在进行政策审计前，需要收集整理分析大量的政策资料，在此基础上构建审计框架和指标体系，这一步骤耗时耗力，同时由于标准不清晰，可操作性也不強。加强政策综合研究，有利于对各项政策实时跟踪，在深入研究的基础上形成框架、指标。
　　（三）引入社会监督力量，加强公众参与。社会公众处于政策链条的末端，对于公共政策的影响有着最为直观的感受，特别是目前推行的各项民生政策，公众参与有利于帮助审计机关及时掌握政策推行的动态以及出现的问题，从而确定审计重点，节约审计资源。另外，社会监督是对审计监督的良好补充，通过建立与以专家、学者为代表的社会力量的沟通机制，能够起到集思广益的作用，弥补审计机关能力上的不足，从而将目光向前、向后进行发散，最终形成政策全过程审计。S
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