昆明建立财政资金积累机制

　　近年来，随着各级财政收入的持续快速增长，财政支出规模不断扩大，财政性资金为推动经济社会发展发挥了巨大作用。在财政使用过程中，各地均为了特殊工作设立了各种财政专项资金，但从实际运作来看，如何发挥好专项资金使用效率，已经成为各级财政正面临和急需解决的问题。
　　作为一个西部省会城市，昆明虽然在经济发展上无法与许多东部城市相提并论，但是却建立了比较先进的专项资金积累机制，正整合用活了专项资金。
　　困惑和问题
　　财政专项资金是指为适应经济社会改革与发展要求，完成特定工作任务或实现某一事业发展目标，由财政预算安排或由其它财政性资金筹集，在一定时期内具有专门用途和绩效目标的专项资金。
　　在经济社会发展过程中，昆明相关职能部门根据工作需要提出了安排专项资金的要求，应该说在特定时期内，设立专项资金对于集中财力办大事起到了积极作用。但是由于对专项资金设立、退出等尚未建立严格的管理制度，昆明市财政专项资金管理过程中存在着项目设置过多过散、资金沉淀时间过长、使用绩效不高等问题，许多专项资金已经远离了设立之初的真正目的，或者说已经在本领域没有发挥更大作用的价值。
　　但是，受历史原因或者是惯性管理思维的影响，专项资金已经成为各主管部门的必争之地，已经成为继＂农业、教育、科技＂等法定增长之外的＂法定安排＂，在一定上弱化了财政宏观调控职能。
　　为增强地方财政政策制定和实施的科学性、时效性和严肃性，针对全国各地面临的同样困惑和问题，昆明市着手在专项资金管理上进行改革和创新。
　　调整和整合
　　清理、调整和整合财政专项资金，已成为各地财政专项资金管理的新共识，但是这其中涉及各主体的利益调整问题，仅靠财政职能层面来推动是一项艰难的工程。
　　2008年，昆明市提出了＂跨越式＂发展战略。围绕市委、市政府的决策部署，经过一年多的调研，昆明市财政局制定了《昆明市深化财政综合改革，创新财政管理制度的若干意见》，并经市委、市政府研究、市人大做出正式决议后，2009年以市政府文件印发执行。
　　这份意见当中提出了创新专项资金管理的三条举措：
　　1分类整合专项资金。按照改革发展的需要和分类整合的思路，在全面清理历史形成的各类专项资金的基础上，对合理的、政策性的专项资金予以保留，对不合理的、没有实际存在意义和没有实际效果的专项资金坚决取消，对来源渠道、使用范围以及业务主管部门相同或类似的专项资金进行合并。
　　2对于清理后保留或合并的专项资金，按照＂一项专项资金制定一个管理办法＂的总体思路，财政部门会同业务主管部门分别修订或制定管理办法。
　　3加强专项资金监管。财政、监察、审计和业务主管部门按照各自职责，依法对专项资金收支管理活动进行监督；严格使用范围，专项资金一律不得用于部门单位的工资福利经费和办公经费支出。
　　2009年在编制2010年部门预算时，昆明市财政局紧紧围绕市委、市政府中心工作，按照＂存量调结构、增量调方向、以增量调存量＂的思路，根据现行预算科目和目前各项专项资金设置情况，从2010年起对专项资金实行分类管理，具体分为13类：(1)公共基础设施建设专项；(2)城市维护管理专项；(3)科教专项；(4)工业发展专项；(5)现代服务业专项；(6)绿化建设专项；(7)环保、生态及滇池专项；(8)教育专项；(9)社会保障专项；(10)城市住房专项；(11)财政支农专项；(12)信息化建设专项；(13)政法专项。
　　在编制部门预算时，对上述13类专项资金的安排逐项进行分析、研究，严格审核把关。应该说，昆明市在财政专项资金调整和整合管理方面迈出了坚实的一步。
　　同时，昆明市还建立了以绩效为导向的专项资金管理制度，从编制2010年部门预算开始，将绩效目标作为项目支出的重要组成纳入年度部门预算，凡是年初预算500万元以上的项目支出，均需要编报绩效目标一并报送。年度预算执行后，将由财政部门组织中介机构对各部门专项资金使用情况进行绩效评价，对于绩效评价达不到预期效果的资金，对其主管部门项目申报将进行严格审核，适度削减其次年项目支出预算。
　　财政积累机制
　　在市场经济条件下，财政资金对市场主体扶持主要体现为杠杆放大和导向作用。目前，昆明市正在酝酿财政专项资金管理的一种新模式，即如何使专项资金由分散转向集中、由单纯支出转向基金积累转变。
　　应该说这方面的管理经验，科技部、财政部已出台过关于科技型中小企业技术创新基金的相关规定，昆明市已在2008年制定出台了《昆明市科技型型小企业投资引导资金管理办法》，通过设立科技型型小企业投资引导资金，采取阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障等四种方式对科技型中小企业投资进行引导，并取得了明显效果。但全国大多数地方的经验来看，通过阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障等四种方式对市场主体进行扶持，并在适当时机财政资金选择退出的机制仅仅局限于某几个专项资金。
　　目前，昆明市正在着手研究关于创新财政投入，建立财政专项资金积累机制的相关措施。总体思路是：通过整合现有各类扶持市场主体的财政专项资金，设立财政专项积累资金，以参股、融资担保和跟进投资等形式引导社会资本投向政府明确需要扶持的领域，多层次放大财政扶持企业发展的投资，充分发挥财政资金的杠杆放大作用、财政资金的导向效应和对产业发展的支持效应，实现财政资金的良性循环和滚动发展。
　　最终达到的目标是：改革现行专项资金使用模式，创新市场经济条件下公共财政支持企业发展的方式，实现＂三个转变＂：
　　1由传统的资金直接投入方式，向有利于形成企业科学发展的体制、机制、制度安排方面和＂政府引导、企业为主＂转变，使财政企业政策更加科学，更具公平，更有效率；
　　2由分散的、多层面的、放射性的资金安排，向重点提高企业自主创新能力、转变企业发展方式、科技成果转化和品牌建设并重转变，着力提升企业的竞争力；
　　3由支持单个企业的发展，向支持基础产业、重点产业、关键领域和公共服务体系建设转变，推动由粗放型、数量型发展方式，向集约型、质量效益型发展方式转变，不断提升经济增长的质量和效益，推动经济结构和布局的优化调整。