珠三角改革发展规划纲要（深中通道）

　　珠三角改革发展规划纲要（深中通道）
　　广州北部3大战略性交通枢纽持续扩容，空铁经济如何再上新台阶？
　　广州市城市规划勘测设计研究院多位专家近日联合发表署名文章《从空铁枢纽到空铁都市 ——＂双循环＂背景下广州北部空铁融合发展的战略思考》，文章提出，过去多年，广州的重心在于南拓和东进以适配外向型经济格局，而在强调内外双循环的发展新阶段，面向国内腹地的北部地区价值逐现。
　　白云机场三期、 广州北站一期改扩建、 大田货运站，除在建设3大交通枢纽以外，广州计划在广州北站设置T4航站楼，并建设空侧轨道（空铁专线）贯连白云机场T2、T3航站楼。
　　空铁枢纽一体化的发展背景下，专家提出争取广东自由贸易示范区扩区，自贸区政策覆盖162平方公里空铁都市范围；把整个＂空铁经济自由区＂独立为一个区级行政机构，继承原空港经济区的市级审批权限等颇具思考性建议。
　　空铁经济自由区格
　　自贸区是广东对外开放的重要平台。广大＂十四五＂规划建议提出，制定实施广东自贸试验区4.0版方案，积极推动扩区，打造高水平对外开放门户枢纽，中新知识城已在努力争取，深圳正通过前海蛇口片区和前海深港合作区＂双扩区＂，广州北部能否入局？
　　南方日报、南方＋记者联系文章主创人员，对文章进行梳理分析，供读者参考。
　　《珠三角地区改革发展规划纲要》 之后的湾区十年：内湾进阶
　　文章提出，自2008年金融危机席卷全球，珠三角作为国家对外开放的前沿阵地，对外贸易遭受沉重打击，2009年首季度珠三角出口额同比跌幅近20%，严峻的外贸形势倒逼珠三角把提升产业结构、进一步扩大国际市场作为发展的首要目标。
　　国家适时发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，提出＂扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地＂的战略目标。
　　以后十年，珠三角呈现出内湾汇聚，极点聚焦的发展格局：各大城市纷纷向珠江口地区拓展，推动了紧邻珠江口的＂内湾＂成为珠三角地区深化对外开放、聚集新兴产业的核心地区。
　　随着地区经济转型进程的深入推进以及各大战略性平台的建设，珠三角地区对区域产业一体化、城镇一体化发展的需求愈发强烈。文章认为2014至2017年，轴带发力、联动一体成为这一时间段的主要特征。
　　在《珠三角地区改革发展规划纲要》提出十年之后，珠三角又一次处于对外贸易摩擦的风暴中心。2018年，强强联合，创新驱动成为珠三角此时此刻应对新时期全球政经格局的关键对策。
　　2019年，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。
　　新的故事正式展开。
　　从外向型经济到＂双循环＂格局：广州扮演的角色
　　大湾区的十年举措充分响应了中国融入全球化进程，从聚焦内湾发展，到＂一廊一带＂发力，再到珠三角与港澳强强联合，使得大湾区与世界的联系更为紧密。在此过程中，广州作为大湾区的核心城市，其城市战略布局的重心也适应了湾区外向型的经济格局：
　　南拓内湾方向，先后布局南沙自贸区、南站商务区等对外贸易平台；东进广深方向，布局琶洲人工智能与数字经济试验区、中新知识城、广州科学城等科技创新平台。
　　2014-2017年＂一廊一带＂发展格局
　　2020年，中央提出要＂加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局＂，＂双循环＂已经成为＂十四五＂时期国家发展的重要战略布局，这种由外而内的发展大格局转变，对任何一个区域和城市既是挑战也是机会。
　　文章认为：新时期对这种格局的解读有几个关键词：内需牵引、安全稳健、链群发展、区域协同、多维融合。政经格局变化对区域发展影响最显著的就是战略重心的调整，对湾区这个一直是两头在外（市场和资源）、世界工厂的区域来说，重大的转变就是要强调内需牵引，需要开始关注对内的开放和输出，立足点在国内，以内引外。
　　对内：广州作为湾区的顶点城市，拥有省会的顶层优势和国家枢纽的顶级流量，具备天然的对内联系优势，将扮演新时期湾区对内地，尤其是泛珠和西江经济带地区的链接前沿和中心支点。
　　对外：从国家层面看，双循环最后还是要对外输出，实现更大的开放。未来五年国家战略的突围方向、朋友圈在哪？文章判断东盟地区、环印度洋这个扇面，以及亚欧地区将是未来5年国家重要的战略伙伴。
　　根据2020年1-8月份的外贸数据显示，中国与东盟的贸易总值达到4165亿美元，已经成为中国第一贸易伙伴。
　　文章预判未来5年广州在国家层面的对外战略角色会变得更重要。有几个理由：
　　第一，湾区作为国家参与对外竞争的领头羊，这是职责所在。新时期需要扮演的角色是协内拓外，而不是内卷竞争；
　　第二，这些年湾区产业外拓，特别是到东南亚投资的企业很多，经济联系紧密；
　　第三，东南亚很多华侨来自广东，有文化联系纽带；
　　第四，珠江-西江、广州陆路枢纽与南宁、昆明直连直通，广州与欧洲有中欧班列，有交通优势。
　　省城广州则有天然的文化认同感、交通优势和经济紧密度，新时期广州在对东盟的生产服务、企业管理、投资输出服务等方面会具有战略价值，对亚欧在物资供应链及服务上有优势，可以扮演湾区对外链接东盟、欧盟的支点。
　　北部枢纽的战略价值：超级投资+顶级流量
　　打造全球资源配置中心和国际交往中心。正在建设国际性综合交通枢纽建设的广州，无法忽视广州北部。
　　未来广州北部地区将推进白云机场-广州北站-大田货运站空铁一体化枢纽及空铁联运体系建设，形成一个年客流量超1.8亿人次，年货运量超3000万吨的世界级综合性枢纽群，实现北部地区空铁融合发展：
　　在建设3大交通枢纽以外，计划在广州北站设置T4航站楼，并建设空侧轨道（空铁专线）贯连白云机场T2、T3航站楼。
　　文章分析，北部空铁枢纽作为世界级的交通枢纽群，在联动海内外、配置资源和对外交往方面，优势明显。通过北部枢纽群的打造及强化战略通道衔接，枢纽地区将成为全国、世界重要的经济及交通交汇点。
　　空铁枢纽与空铁专线示意
　　这来源于国际与国内两种增量。
　　面向国际，未来通过强化大田站与重庆、郑州方向的货运铁路路由衔接，连通欧亚铁路，向南通过广珠铁路连通南沙港，把＂一带＂＂一路＂货运网络与空铁枢纽连通。
　　文章分析：目前广州空港经济区正争取广东自由贸易试验区扩区，广州需要抓住全球贸易格局重构的历史机遇，发挥大湾区在全球物资供应链中的重要角色，建立大田-白云机场货运通道，联动一带一路与欧美国家，实现＂铁-空-海联运＂，成为面向西亚、欧洲、非洲的货运增量。客运方面，北站通过广宁联络线，能接入泛亚高铁，直连东盟，京津冀、长三角经济圈通往东盟的路径，空铁枢纽在时空上具有国际竞争力。将空铁地区打造成为联动东盟的战略要道，实现广州发展的客运增量。
　　对于国内，空铁枢纽通过接入武广、贵广、南广、广永等多条国家高铁动脉，可链接泛珠三角地区4亿客流，吸引泛珠商务活动集聚，促进湾区市场进一步下沉。
　　文章分析：未来，空铁枢纽将从传统的纯航空＂点-点＂对接模式，通过北站高铁＂补链＂转变为航空-高铁的＂点-面＂辐射，通过北站+机场的融合一体，具有1+1>2效果：湾区航空枢纽的客流市场范围将不再仅限于湾区和广东省内，而是扩大到泛珠各级地市，湾区各大枢纽群将从内部存量客流的竞争局面转变为吸引外部增量的共赢局面。
　　广州北站的客流辐射范围
　　据测算，未来通过北站的辐射与空铁专线的链接作用，为白云机场贡献的泛珠客流占比将提高到23%，相当于扩大目前泛珠客运市场规模2倍。
　　文章指出：北站+机场空铁融合示范区地区，事实上就是广州最好的双循环战略链接点，通过这个战略支点强化与泛珠、西江经济带、东盟的联系，成为广州新时期的增长极点。
　　枢纽地区作为都市圈通往世界的门户，是该地区甚至国家参与全球竞争的战略资源。从世界经验来看，枢纽周边地区可发挥流经济优势形成效率经济，进一步形成平台经济，亦即通过发挥枢纽汇聚顶级流量的能力，汇聚相关的产业和经济活动，造就强大的发展引擎和枢纽都市：如法兰克福航空城、迪拜南城自贸区、仁川经济自由区、阿姆斯特丹机场商务区等，通过吸引空港枢纽强大的客流，打造成为国家级的经济战略平台。
　　从流量通道到战略重心：打造空铁经济自由区
　　空铁枢纽的流量优势以及增量链接的发展机遇，链接全球产业链和供应链，构建湾区重要节点。北部地区将实现从目前＂临空经济示范区＂到＂空铁经济自由区、双循环战略链接点＂战略定位的跨越式发展。
　　空铁枢纽的内外循环战略链接
　　白云机场现有的综合保税区、临空经济示范区等有限的产业政策已难以适应。空铁枢纽地区凭借超级客流与物流流量，应进一步向国家争取政策的开放和税收优惠扩大，甚至对标上海、海南争取自贸区、自贸港政策。
　　空间组织上，也要求地区改变现有板块化、背向发展的扩张模式，向集中化、绿色化、高质量的＂空铁都市＂发展。广州北部地区将以北部王子山脉、帽峰山脉、流溪河流域等优质的生态农业格局为框架，以空铁枢纽为支点构建空铁都市核心，整合空港经济区、花都城区、花都西部先进制造业板块、东部临空产业板块、以及白云北部的制造业板块，共同构建高质量的空铁经济自由区。
　　塑造＂一城两翼三带＂的空铁都市，引领地区高质量发展格局重塑。
　　在＂经济自由区＂政策带动下，空铁枢纽地区通过空铁联运系统的引领，进一步向高效地区集中优势资源，＂北站向东、空港向西＂，将枢纽能量集中＂扭成一股劲＂，实现从板块扩张到＂空铁都市＂的进化，形成＂一城两翼三带＂的空铁都市高质量空间格局。
　　未来，广州北部地区依托空铁枢纽，通过战略通道链接、功能板块整合、空铁都市打造，将从传统的流量通道地区升级成为新时期引领湾区北部发展的核心。
　　文章希望广州能构建北部空铁经济自由区、中部广州中心城区、南部南沙副中心（自贸区）3大战略性地区将共同支撑构建广州都市圈中枢脊梁。
　　广州都市圈＂中枢脊梁＂空间格局
　　文章也提出了三项具体的行动建议：
　　战略设施先行：推动战略性高铁线建设，直通东盟。推动广州北站接入广宁联络线等北部战略性高铁。在北部地区预留广宁联络线、广清永、广河等北部战略性高铁通道，接入泛亚高铁网络，提升广州面向东盟、泛珠地区辐射力。
　　自贸政策争取：优化资源配置，推动产业升级转型。争取广东自由贸易示范区扩区，自贸区政策覆盖162平方公里空铁都市范围，对标国内外知名经济自由区标准争取相关财税、创新、海关、进出口保税等政策优惠。
　　全面规划谋划：结合机场三期工程，开展500平方公里的空间整合规划和旧改规划。一是整合空港经济区、花都城区、白云北部约500平方公里范围，进行整体战略性谋划，包括维育生态与农业空间、识别新的战略节点、明确生产和高效高质运输区块、优化生活和城市环境，实现北部地区国土空间的高质量发展和绿色发展。二是以白云机场三期工程建设为契机，把机场周边41条需要搬迁的村庄进行整体谋划规划，深入研究区域联动、片区统筹的旧改新模式，寻找突破口。
　　机场周边需拆迁或改造的村庄示意
　　不过，文章认为要实现空铁融合发展，最终必须打破行政边界的壁垒阻隔。
　　以旧村改造审批权限为例，机场周边旧村一部分位于空港经济区内，另一部分位于花都和白云区内。而空港经济区内的村庄由于机场的各种限制条件无法实现原村安置，必须与花都、白云的旧村同步改造安置，因此相关旧改规划需要同步编制。但是由于广州空港委有市级审批权，而花都和白云区仅有区级权限，导致两个辖区内两部分旧村改造规划审批和实施工作事实上难以同步开展。
　　鉴于以上矛盾，文章认为必须从机制层面进行优化整合。最大的动作肯定是采取行政区划的强整合模式，把整个＂空铁经济自由区＂独立为一个区级行政机构，继承原空港经济区的市级审批权限。第二种做法可以借鉴广佛1+4、深汕合作区的多方合作模式，识别并选取特定战略空间，加强市级层面的统筹力度。
　　【作者】吴军 李邵华 陈晓明 蔡泰成
　　【南方＋记者】柳时强 整理
　　【作者】 柳时强
　　【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端